II OSK 2044/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. i H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 810/11 w sprawie ze skargi A. Z. i H. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 810/11 oddalił skargę A. Z. i H. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Zarząd Województwa Ś., działając na podstawie art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) wystąpił do Wojewody Ś. z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicami P., H. (drogi powiatowe) i ulicą R. (droga gminna) w C.". Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Wojewodę Ś. w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji wskazanej we wniosku. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. (nadanym w placówce pocztowej: [...] maja 2010 r.) H. Z. i A. Z. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Ś. zarzucając, że planowana inwestycja została zlokalizowana w rejonie, w którym poziom hałasu jest obecnie przekroczony ponad poziom graniczny określony w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/49/WE. Podnieśli, iż na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji pogorszy się przejezdność drogi głównej, a poziom hałasu i zanieczyszczeń uniemożliwi dalsze zamieszkiwanie w tym rejonie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Powołując się na przepis art. 127 § 1 k.p.a. organ wskazał, że rozpoznanie odwołania dopuszczalne jest wyłącznie na żądanie pochodzące od strony postępowania. W rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek, wynikać powinien z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe organ uznał, że H. Z. i A. Z. nie są stronami postępowania w przedmiotowej sprawie. Wnoszący odwołanie nie są bowiem właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W toku postępowania prowadzonego przed Wojewodą Ś. poinformowali oni, że są właścicielami działki o nr ewid. [...] (obr. [...]), znajdującej się przy ul. P. w C., jednakże działka ta nie została objęta zakresem przedmiotowej inwestycji. Podkreślono ponadto, iż w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdzono, że zgodnie z przedłożoną charakterystyką zamierzone przedsięwzięcie nie będzie transgranicznie oddziaływać na środowisko oraz nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Wynika z powyższego, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, położoną poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W ocenie organu odwoławczego o posiadaniu przymiotu strony przez skarżących nie świadczy pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym Dyrektor Wydziału Infrastruktury Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. poinformował H. Z. i A. Z. o "uznaniu za stronę w toczącym się przed tutejszym organem postępowaniu administracyjnym". Przyznanie statusu strony nie zależy bowiem od uznania organu administracji, albowiem posiadanie przymiotu strony jest częścią normy materialnego prawa administracyjnego. Za materialnoprawną podstawę uznania skarżących za stronę w przedmiotowym postępowaniu nie można w szczególności przyjąć przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na wyłączenie jego stosowania zawarte w art. 11i ust. 1 ustawy ("w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2"). Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż brak jest przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego H. Z. i A. Z. posiadają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, tym samym zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury A. i H. Z. wnieśli o jej uchylenie wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a., naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazano również na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a., błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonej decyzji mający istotny wpływ na jej treść poprzez błędne przyjęcie, iż przedstawiona dokumentacja jest zgodna ze stanem faktycznym, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także świadomości i kultury prawnej obywateli oraz naruszenie zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom. Skarżący podnieśli, że stanowiąca ich własność działka o nr ewid. [...] (obr. [...]) położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicami P., H. i ulicą R. w C.". Wskazali, że w czasie realizacji inwestycji przekroczono linie rozgraniczające teren inwestycji i budowa była prowadzona na terenie działki, która stanowi ich własność tj. wykonano wykop i podbudowę drogi z kamienia. Po interwencjach kilkukrotnie odstępowano od zajmowania nieruchomości, wykonywano deskowanie w granicy działki i zasypywano naruszony teren prywatny. Po zakończeniu inwestycji na działce nr [...] pozostał kamień drogowy stanowiący podbudowę drogi i zanieczyszczona ziemia. Zdaniem skarżących naruszeniem prawa jest zlokalizowanie na działce nr [...] obręb [...] w C. tuż za linią rozgraniczającą teren inwestycji z działką stanowiącą własność skarżących kamienia, który jest podbudową krawężnika. Podbudowa krawężnika jest ewidentnie na działce nr [...], tak więc doszło do naruszenia własności skarżących. W ocenie skarżących naruszono także przepis art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przed wydaniem zezwolenia z urzędu jak i na wniosek ten, kto będzie realizował inwestycję zobowiązany jest przeprowadzić z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) rokowania o udzielenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w celu zrealizowania inwestycji - w przypadku skarżących nie przeprowadzono takiego postępowania. Wskazali również, że przeprowadzona inwestycja uniemożliwiła skarżącym korzystanie z istniejącej studni wody pitnej. Wybudowana w pobliżu działki nr [...] stanowiącej ich własność studzienka teletechniczna ściąga wodę z rejonu inwestycji, w tym szkodliwe związki pochodzące z pyłów dymnicowych. Z tego względu, iż grunty w tym rejonie są łatwo przepuszczalne gromadząca się w dużej ilości zanieczyszczona woda w studzience teletechnicznej przedostaje się do studni skarżących. Zarzucili też, iż po zrealizowaniu inwestycji dojście do posesji skarżących zostało ograniczone w ten sposób, że woda z drogi i ronda przepływa przez ich dojazd do działki, gromadzi się w zagłębieniu przy dojściu do furtki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna, podlega zatem oddaleniu. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżących ocenić należało w oparciu o art. 28 k.p.a. W sprawie nie miał bowiem zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego zgodnie z którym stroną jest właściciel użytkownik wieczysty, zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, przepis ten bowiem został wyłączony na mocy art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustalając zatem interes prawny skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a. należało dokonać ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego, jak zaznaczył Sąd, należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Wskazując na powyższe Sąd podkreślił, że nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, iż ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko bowiem przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy działka skarżących położona jest poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, choć w bezpośrednim sąsiedztwie. Z decyzji Burmistrza Miasta C. z [...] marca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie transgranicznie oddziaływać na środowisko oraz nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Bezpośrednie oddziaływanie zamyka się w granicach terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie. Odnosząc się do argumentu podniesionego przez skarżących, iż w związku z inwestycją zwiększy się poziom hałasu, zanieczyszczeń, pogorszy się przejezdność drogi i utworzą się korki, Sąd stwierdził, że jest to zdarzenie przyszłe, a interes skarżących jest interesem faktycznym, a nie prawnym. W związku z realizacją inwestycji nie dojdzie do ograniczenia w swobodnym korzystaniu czy sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących. Podnoszony zarzut naruszenia własności nieruchomości przy realizacji inwestycji w tym postępowaniu jest bez znaczenia, gdyż do rozstrzygania takich sporów - z roszczeń z art. 222 k.c. i nast. - powołane są sądy cywilne. Wynika z tego, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Sąd wskazał również, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził również, że organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy - czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. i A. Z., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości podnieśli następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 6 i 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż wadliwie nazwano inwestycję, co spowodowało inną procedurę uzyskania pozwolenia na budowę oraz pominięcie skarżących jako strony w postępowaniu oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ustawy o drogach publicznych (pasie drogowym) a także art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz naruszenie prawa własności nieruchomości tj. art. 140 k.c.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a ustawy Prawo budowlane oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ustawy o drogach publicznych poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi podczas gdy decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z naruszeniem art. 105 k.p.a., ponadto naruszono art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału w sprawie oraz naruszono art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób dowolny. W ocenie skarżących naruszenia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego w sprawie. Uchybienia proceduralne wynikają z naruszenia prawa materialnego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Należy także wskazać, że nie mogły być w tym postępowaniu, uruchomionym skargą na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, spełnione roszczenia skarżącego o odszkodowanie za straty spowodowane przebudową drogi (skrzyżowania drogi) wojewódzkiej nr [...] z ulicami P., H. (drogi powiatowe) i ulicą R. (droga gminna) w C., ewentualnie o wykup nieruchomości z powodu poważnych uciążliwości wynikających z tej przebudowy. Rozpoznawanie spraw cywilnych, a do takich należy sprawa o odszkodowanie za straty wynikające z zajmowania nieruchomości skarżących w czasie prowadzenia robót budowlanych nie należy do kompetencji sądów administracyjnych, właściwe do ich rozpoznania są sądy powszechne - cywilne. W tym postępowaniu nie mogły być również rozpoznane sprawy dotyczące takich uciążliwości i szkód jak m.in. nadmierny hałas, zanieczyszczenie wód w studni skarżącego poprzez wadliwe usytuowanie studzienki drogowej, gromadzenie się wody przy furtce nieruchomości skarżących. Do załatwienia tych spraw właściwe są organy administracji: Inspekcji Ochrony Środowiska (w zależności od dokonanych ustaleń skarżący mógłby np. domagać się ustawienia ekranów ochronnych), Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która może wyjaśnić sprawę zanieczyszczenia studni, organy ochrony wód. Dopiero ich decyzje będą podlegały, po ich ewentualnym zaskarżeniu, kontroli sądowej w odrębnych postępowaniach. Skarga kasacyjna podnosi zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie "gdyż wadliwie nazwano inwestycję co spowodowało inną procedurę uzyskania pozwolenia na budowę i pominięcie skarżących jako strony postępowania" oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (pasie drogowym) a także art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i naruszenie prawa własności – art. 140 kodeksu cywilnego. Powołane przepisy Prawa budowlanego zawierają jedynie ustawowe definicje budowy, rozbudowy i przebudowy i z przepisów o takim charakterze nie da się wywieść interesu prawnego skarżących. W kontekście podnoszonego wymogu uzyskania, przy właściwym określeniu inwestycji, pozwolenia na użytkowanie, wskazać należy, że w takim postępowaniu stroną jest tylko inwestor a zatem i w takim postępowaniu skarżący nie mieliby przymiotu strony. Okoliczności związane z zajmowaniem części nieruchomości skarżących – już w trakcie prowadzenia drogowych robót budowlanych, jak już wskazano, mogą prowadzić do uzyskania należnego odszkodowania z tego tytułu. Okoliczności sprawy wynikające z ewentualnych nieprawidłowości na etapie budowy nie mogły mieć wpływu na posiadanie przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w sytuacji, gdy ich nieruchomość znajdowała się poza liniami rozgraniczającymi tej inwestycji. Przepis art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 ze zm.) wskazany ogólnie jako naruszony (a ma on 10 jednostek redakcyjnych) w ust. 1 - jeśli przyjąć że o niego chodzi - stanowi o możliwości tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania. Tę kwestię w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji rozstrzygano na etapie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji (uznając że nie ma takiej potrzeby), a nie w postępowaniu, w którym skarżącym odmówiono przymiotu strony. Nie oznacza to, że w wyniku analizy porealizacyjnej pomiarów hałasu taki obszar nie zostanie ustanowiony. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. Skarżący nie są bowiem ani właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 34 ustawy o drogach publicznych. Warunek zachowania odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, należy bowiem odnieść do etapu porealizacyjnego inwestycji drogowej, nie może on natomiast mieć zastosowania w trakcie wykonywania prac budowlanych, choćby z racji wykorzystywania wielkogabarytowych urządzeń. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 105 k.p.a. nie miał w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie zastosowania, bowiem umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle akt postępowania administracyjnego stwierdzić również należało, że Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału w sprawie i rozpatrzenie tego materiału dowodowego w sposób dowolny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.