II SA/Gl 1050/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1686/2022/8585 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 20 maja 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 20 maja 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej - k.p.a.), art. 17 ust. 1b i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił E. G. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem R. G. W uzasadnieniu wskazano m. in., że osoba podlegająca opiece posada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Nie zostały spełnione te przesłanki przyznania świadczenia. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym wskazała, że świadczenie jest w pełni należne. Nie wskazała szczegółowych motywów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1686/2022/8585, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że strona nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią są czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym, także w gospodarstwach domowych, gdzie wszyscy dorośli członkowie rodziny pracują. Z orzeczenia o niepełnosprawności męża strony wynika, że może on pracować w warunkach pracy chronionej. Świadczy to o tym, że stan zdrowia na takie zatrudnienie pozwala. Strona ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2020 r., ale tylko przez niespełna 3 miesiące, zaś wcześniejsze jej zatrudnienie miało miejsce do 2016 r. Opiekuje się również trójką małoletnich dzieci w wieku szkolnym, a znaczna część wskazanych przez stronę czynności dotyczy prowadzenia całego gospodarstwa domowego, nie zaś wyłącznie opieki nad mężem. Trudno zatem znaleźć związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że strona nie musi całodobowo wykonywać względem męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu. Strona poprzez pełnomocnika złożyła skargę na ww. decyzję SKO, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że warunku stałej opieki nie można rozumieć jako wykonywanie opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę. Ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powyższy przepis wskazuje, że przesłanki otrzymania świadczenia spełnione są nie tylko wtedy, gdy dana osoba rezygnuje z pracy, ale i wtedy, gdy nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji wskazywał: "Mąż choruje przewlekle na wiele schorzeń, leczony jest u hematologa, neurologa, reumatologa, kardiologa. Opiekę świadczy Pani całodobowo. Przygotowuje Pani posiłki, udziela Pani pomocy przy ich spożywaniu, przygotowuje Pani leki i je podaje mężowi, pomaga Pani przy ubieraniu, kąpieli, toalecie, czuwa Pani w nocy, załatwia Pani wizyty lekarskie i organizuje Pani wyjścia do lekarzy i na badania." Wyraźnie zatem organ I instancji dostrzegał zły stan zdrowia małżonka strony oraz to, że z tego powodu wykonuje ona nad nim opiekę. Tymczasem SKO pisze (s. 5 decyzji), że "(...) zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią są (...) czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym, także w gospodarstwach domowych, gdzie wszyscy dorośli członkowie rodziny pracują. Z akt sprawy wynika, że czynności strony związane z opieką ograniczają się bowiem jedynie do wspomagania męża w czynnościach życia codziennego. Strona wskazała bowiem na następujący sposób i zakres opieki sprawowanej nad mężem: (...) przygotowywanie posiłków, pomoc przy ich spożywaniu, przygotowywanie leków na cały dzień i ich podawanie, pomoc przy kąpieli, przy ubieraniu, zakupy, sprzątanie, pranie, zmiana pościeli, wyjścia na spacer, załatwianie wizyt lekarskich oraz każdorazowe wspólne wyjścia na badania do laboratorium i do lekarzy, pomoc usługowa w nocy." Trudno uznać, że stałe wykonywanie czynności wobec osoby dorosłej, takich jak np. pomoc przy spożywaniu posiłków, kąpieli, przy ubieraniu, są to czynności każdego gospodarstwa domowego. Organ I instancji pisze, że skarżąca opiekę sprawuje całodobowo, również w nocy, a SKO pisze, że może podjąć zatrudnienie. Należało zatem wykazać, że jest to realne, a nie posługiwać się ogólnikami. Rozważania SKO nie są zatem spójne wewnętrznie oraz w kontekście ustaleń dowodowych. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony. Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony i oceniony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Ustalenia organów powinny być spójne w kontekście zebranego materiału dowodowego. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne i wadliwe ustalenia faktyczne. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.