II OSK 2259/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 161/18 w sprawie ze skargi A.J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 161/18) oddalił skargę A. J.na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB, organ I instancji) decyzją Nr [...] z [...] października 2011 r. nakazał H. J.i A. J. (dalej: inwestorzy, zobowiązani) rozbiórkę drewnianego ogrodzenia działki wykonanego od strony działki A. L., położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]. W związku z niewykonaniem przez inwestorów powyższej decyzji, PINB wdrożył postępowanie egzekucyjne. W ramach tego postępowania, prawomocnie rozpatrzone zostały zarzuty zgłoszone przez zobowiązanych. Nadto, organ egzekucyjny nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Szczegółowy wykaz wydanych w sprawie orzeczeń zawiera uzasadnienie wyroku sądu I instancji. Obecnie zwrócić należy uwagę na to, iż PINB postanowieniem Nr [...] z [...] września 2017 r., wydanym na podstawie art. 128 § 1 pkt 2 i art. 128 § 1a w związku z art. 130 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015, zwana dalej: u.p.e.a.), w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z [...]listopada 2016 r., tj. rozbiórki drewnianego ogrodzenia na działce nr [...] w S. przy ul. [...], orzekł o zleceniu jego wykonania innej osobie na koszt i niebezpieczeństwo inwestorów. Wskazał, iż zobowiązaniu w dalszym ciągu nie wykonali obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Szacowana wysokość kwoty wykonania zastępczego wynosi około 2.500 zł. Zdaniem PINB, wykonanie zastępcze jest tym środkiem, które skutecznie doprowadzi do przywrócenia stanu poprzedniego. Wykonanie zastępcze jest tym bardziej zasadne, że sporne ogrodzenie jest uciążliwe dla właścicieli działki sąsiedniej. W zażaleniu na to opisane postanowienie A. J. (dalej: skarżący) wskazał, że jest ono przedwczesne. Podkreślił, iż obecnie dokonuje dobrowolnej rozbiórki drewnianej przesłony świetlnej, stanowiącej przedmiot zaskarżonego postanowienia. Akcentował, że organ I instancji przed wydaniem tego postanowienia nie sprawdził powyższej okoliczności. Podniósł, że zainicjował postępowanie o wznowienie postępowania dotyczącego obowiązku rozbiórki drewnianej przesłony świetlnej, które nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Powyższa okoliczność stanowi negatywną przesłankę do realizowania rozbiórki w formie wykonania zastępczego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał, że ze względu na uchylanie się inwestorów od wykonania obowiązku rozbiórki drewnianego ogrodzenia działki nr ewid. [...], położonej przy ul. Kolejowej [...]w S., usytuowanego od strony działki sąsiedniej - PINB zasadnie skierował obowiązek ten do wykonania zastępczego. Podał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego winno zawierać również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, PINB określił przybliżoną kwotę kosztów wykonania obowiązku na 2.500 zł. Wskazana wartość jest szacunkowa i może ulec zmianie na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym zarzutów zażalenia. Zwrócił uwagę, że decyzja PINB Nr [...] z [...] października 2011 r. jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec powyższego, obowiązek podlega wykonaniu w całości od dnia, kiedy decyzja o nakazie rozbiórki stała się ostateczna. Akcentował organ II instancji, iż skarżący od ponad 6 lat uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślił także, iż w związku z zarzutami zażalenia zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie poprzez ustalenie, czy obowiązek wynikający z ww. decyzji został wykonany, ewentualnie na jakim etapie znajdują się prace rozbiórkowe. Wyjaśniając ww. kwestię organ I instancji wskazał, iż 12 grudnia 2017 r. przeprowadził oględziny działki inwestorów, którzy jednak nie udostępnili wejścia na posesję. Wykonano zdjęcia z działki sąsiedniej i w ten sposób ustalono, że inwestorzy nie wykonali żadnych robót rozbiórkowych spornego ogrodzenia. W skardze do WSA w Warszawie skarżący powtórzył twierdzenia zawarte uprzednio w zażaleniu, zwracając uwagę na okoliczność, iż dokonuje dobrowolnej rozbiórki przedmiotowej drewnianej przesłony świetlnej. Orzekające w sprawie organy przed podjęciem wydanych w postępowaniu rozstrzygnięć zaniechały sprawdzenia tej okoliczności. Podniósł także, iż w sprawie niniejszej działa przez pełnomocnika, który nie został skutecznie zawiadomiony o terminie oględzin w celu stwierdzenia faktu, na jakim etapie znajdują się prace rozbiórkowe przesłony świetlnej tam usytuowanej. Dlatego skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie oględzin. Nie można zatem czynić skarżącemu zarzutu, że nie udostępnił posesji do oględzin 12 grudnia 2017 r. Powołał również okoliczność braku prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się z jego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2011 r., która – w ocenie skarżącego - stanowi negatywną przesłankę do rozbiórki wyżej wymienionej drewnianej przesłony świetlnej w formie wykonania zastępczego. Skarżący zauważył, że z uzasadnienia decyzji PINB wynika, iż adresatem decyzji Nr [...] z [...] października 2011 r. jest P. Ł., tj. osoba, której nie zna. Ponadto wykonana rzekomo przez PINB dokumentacja fotograficzna nie została udostępniona zarówno skarżącemu, ani jego pełnomocnikowi, co uniemożliwia odniesienie się w sposób porównawczy do tego dowodu w kontekście stanu faktycznie istniejącego na gruncie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. oddalił skargę. Powołał art. 127 u.p.e.a. oraz szczegółowo przedstawił instytucję wykonania zastępczego. Akcentował m.in., że wykonanie zastępcze, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nie wykona wynikającego z ostatecznej decyzji obowiązku. Wskazywał sąd I instancji także, iż organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru, winien zastosować wobec zobowiązanego taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie dla niej najmniej uciążliwa. WSA w Warszawie podał, że skoro z akt sprawy wynika, że inwestorzy uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki (upomnienie, tytuł wykonawczy, a następnie nałożona i wyegzekwowana grzywna), to orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Sąd I instancji podkreślił, że analiza akt administracyjnych wskazuje, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki zastosowania wykonania zastępczego wynikające z art. 128 par. 1 u.p.e.a. Zwracał uwagę WSA w Warszawie, że tytuł wykonawczy Nr [...] z [...] lipca 2012 r., stanowiący podstawę do wszczęcia przedmiotowego postępowania został doręczony zobowiązanym w dniu 27 lipca 2013 r. Wprawdzie PINB nieprawidłowo w swoim postanowieniu podał jako podstawę jego wydania doręczenie tytułu wykonawczego Nr [...] z [...] listopada 2016 r., bowiem dotyczył on wdrożenia egzekucji grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku, nałożonej postanowieniem PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., jednak organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał już prawidłowy tytuł wykonawczy Nr [...] z [...]8 lipca 2012 r., znajdujący się w aktach i doręczony zobowiązanym. Ta nieścisłość w postanowieniu organu I instancji nie ma, zdaniem sądu I instancji, istotnego wpływu na wynik sprawy. PINB wydał postanowienie Nr [...] z [...] września 2017 r., którym skierował do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji PINB Nr [...] z [...] października 2011 r., nakazującej rozbiórkę drewnianego ogrodzenia działki nr ewid. [...]. W postanowieniu tym, zgodnie z wymogiem ustawowym, określona została przybliżona kwota wykonania zastępczego – około 2.500 zł. Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 127 oraz art. 128 § 1 i § 1a u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA w Warszawie stwierdził, że są one niezasadne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia działania organów nadzoru budowlanego zmierzające do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego drewnianego ogrodzenia. Bezsporne jest, że inwestorzy nie wykonali ciążącego na nich obowiązku rozbiórki drewnianego ogrodzenia. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że w piśmie z dnia 14 grudnia 2017 r. PINB wskazał, że w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawdzono (na wniosek skarżącego), czy inwestorzy wykonali roboty rozbiórkowe. Organ egzekucyjny stwierdził, że zobowiązani nie wykonali żadnych prac rozbiórkowych, a stan spornego ogrodzenia jest taki, jak w dniu pierwszych oględzin (vide: pismo PINB z 14 grudnia 2017 r. wraz z 6 fotografiami). W ocenie sadu I instancji Niezrozumiały jest zarzut zawarty w skardze. że nie udostępnili posesji do oględzin, ponieważ o ich terminie nie był zawiadomiony ich pełnomocnik. Takie zawiadomienie nie było konieczne. Wynik oględzin nie potwierdził wykonania przedmiotowego obowiązku. Niewiarygodny jest zatem zarzut skargi, iż obecnie skarżący dokonuje dobrowolnej rozbiórki ogrodzenia. Należy zarzut ten ocenić w kategoriach celowego przedłużania postępowania. Zauważył WSA w Warszawie, że z pisma PINB z dnia 14 grudnia 2017 r. wynika, że zostało ono wraz z załączonymi fotografiami doręczone pełnomocnikowi skarżącego, jednak w aktach sprawy brak dowodu doręczenia tej korespondencji. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem dodatkowe oględziny nie stwierdziły niezasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania decyzji nakładającej na zobowiązanych obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z regulacji art. 6 ust. 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Inwestorzy pomimo wydania decyzji ostatecznej oraz prowadzonego postępowania egzekucyjnego i stosowania kolejnych przewidzianych prawem środków przymusu: upomnienia, grzywny w celu przymuszenia, jej egzekucji - w dalszym ciągu uchylają się od wykonania nałożonego nań obowiązku. Tym samym, skierowanie egzekucji do trybu wykonania zastępczego jest w pełni uzasadnione i jako takie znajduje umocowanie w przepisach prawa. Zaakcentował sąd I instancji, że na prowadzone postępowanie egzekucyjne nie ma wpływu toczące się postępowanie wznowieniowe, które – jak wynika z akt administracyjnych - w I instancji zakończyło się postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania, a w II instancji postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Tak samo nie ma znaczenia dla wyniku tej sprawy zauważona przez pełnomocnika skarżącego omyłka pisarska w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, a dotycząca wymienienia imienia i nazwiska innej osoby, aniżeli zobowiązanych jako adresatów decyzji ostatecznej z [...] października 2011 r. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. wniósł A.J.i. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał "naruszenie procedury administracyjnej w postaci art. 6 ust. 1 u.p.e.a.". Skarga kasacyjna zawierała żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanych w sprawie postanowień. W uzasadnieniu zgłoszonej podstawy wskazano, że zobowiązany dokonuje stopniowej rozbiórki obiektu, wynikającej z wydanej decyzji, a faktu tego nie dostrzegły organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Zanegowano pogląd sądu I instancji o braku naruszeń w zakresie niezawiadomienia o terminie oględzin ustanowionego pełnomocnika. Taka okoliczność uprawniała do odmowy udostępnienia terenu do przeprowadzenia oględzin. Wskazano też na zainicjowanie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego rozbiórki spornego obiektu, co w ocenie autora skargi kasacyjnej stanowi negatywną przesłankę prowadzenia postępowania dotyczącego wykonania zastępczego tego obowiązku. Jak wskazano, zdziwienie budzi nieznane nazwisko pojawiające się uzasadnieniu decyzji (P. Ł.). Zaakcentowano, że wykonana przez PINB dokumentacja fotograficzna nie została skarżącemu przedstawiona. Skarga kasacyjna akcentowała, że przesłona świetlna nazywana ogrodzeniem, nie jest obiektem budowlanym – przez co nie może podlegać sankcjom przewidzianym w ustawie Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej wskazuje na istotne wady w zakresie zaprezentowanej konstrukcji podstaw tej skargi. W szczególności należy podkreślić, że skoro skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, a granice jej rozpoznania przez NSA wyznaczone są przez wskazanie podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.), to przytoczenie tych podstaw winno być precyzyjne, a nadto ich konstrukcja winna być zgodna z normatywnymi wymogami. Poza dokładnym wskazaniem przepisu, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony przez sąd I instancji, konieczne jest także spełnienie dodatkowych wymogów. W przypadku bowiem oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest wykazanie – w oparciu o stosowny wywód prawny – że zarzucane naruszenie przepisu proceduralnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość wskazanym wymaganiom. Podkreślić bowiem należy, iż w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie "art. 6 ust. 1" ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pomijając nawet brak koniecznej precyzji w zakresie poprawnego wskazania jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu (artykuły w powołanej ustawie dzielą się na paragrafy, a nie ustępy) wskazać trzeba, że powołany samoistnie w podstawie skargi kasacyjnej art. 6 par. 1 u.p.e.a. jest nieadekwatny do stanu i przedmiotu sprawy kontrolowanej przez sąd I instancji i nie może skutecznie służyć do zwalczania przyjętego przez organy administracji i WSA w Warszawie kierunku rozstrzygnięcia opartego na poglądzie o celowości wdrożenia wykonania zastępczego w egzekucji obowiązku polegającego na nakazie rozbiórki ogrodzenia. Wskazany wyżej przepis stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten zatem określa wyłącznie samą zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, co w realiach sprawy wskazujących na wieloletni brak wykonania przez zobowiązanych nakazanego obowiązku, nie budziło najmniejszych wątpliwości. Wskazać należy, że przedmiotem ocen w kontrolowanej sprawie była dopuszczalność orzeczenia o wykonaniu zastępczym nakazu rozbiórki ogrodzenia. Taki przedmiot sprawy powodował, że w ramach zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej konieczne było przywołanie przepisów stanowiących podstawę prawną wykonania zastępczego (np. art. 127, art. 128 u.p.e.a.). Niezbędne było też powiązanie wskazanych przepisów precyzyjnie odnoszących się do wykonania zastępczego, z adekwatnymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, stosowanej przez sąd I instancji. Oceniana skarga kasacyjna nie zaprezentowała jednak takiej konstrukcji, ograniczając się do powołania niemiarodajnego w sprawie art. 6 par. 1 u.p.e.a. Nadto zauważyć należy, iż uzasadnienie wskazanej podstawy kasacyjnej nie prezentuje treści wykazujących, że sąd I instancji uchybił wskazanemu i cytowanemu wyżej art. 6 par. 1 u.p.e.a. w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Zaprezentowane uzasadnienie podstawy skargi kasacyjnej zawiera natomiast jedynie treści stanowiące powtórzenie zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia [...] września 2017 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego oraz powtórzonych następnie w skardze kierowanej do sądu administracyjnego. Pominięto przy tym wykazanie tego, że naruszenie przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi normatywnie określoną przesłankę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ustawowo ukształtowane postępowanie toczące się ze skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Przyjęta zaś konstrukcja podstaw kasacyjnych, jak wyżej wskazano odpowiadająca w istocie treści wniesionego zażalenia oraz skargi złożonej do sądu I instancji - wykluczała możliwość odniesienia się obecnie do istoty sprawy kontrolowanej przez ten sąd. Mając zatem powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż wobec braku usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.