II SAB/Ol 179/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Burmistrza B. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 12 września 2021 r. do Urzędu Miejskiego wpłynął drogą elektroniczną wniosek A. B. (strona, skarżący), podpisany jako A. B. (Prezes Zarządu) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2011 nr 208, poz. 1240 z późn. zm.) - w odniesieniu do akwenów położonych na terenie adresata wniosku. W odpowiedzi w piśmie z 23 września 2021 r. Burmistrz poinformował stronę, że w Gminie nie prowadzi się analizy miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji. Wskazano, że w Gminie nie ma kąpielisk w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Wskazano także, że na terenie Gminy A w miejscowości A znajduje się jedno miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli będące w odpowiedzialności Burmistrza A. W miejscu tym zaś są spełnione wszelkie obowiązki dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa osób. Następnie 7 października 2021 r., ustosunkowując się do otrzymanej odpowiedzi na swój wniosek strona (podpisana jako A. B. prezes), zwróciła się w formie elektronicznej (dokument podpisany elektronicznie) do Rady Miasta i Gminy z informacją, że pomimo obowiązku prawnego wynikającego ze wskazanej przez skarżącego ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, nie dokonano stosownej analizy zagrożeń w tym obszarze. W szczególności nie zidentyfikowano miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, co stanowi istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa. Strona przedstawiła te informacje do wiadomości organu, jednocześnie prosząc o spowodowanie poinformowania w trybie dostępu do informacji publicznej o sposobie wykorzystania niniejszej informacji i podjętych działaniach, mających na celu usunięcie stwierdzonych zagrożeń i nieprawidłowości. W odpowiedzi w piśmie z 20 października 2021 r. organ zapewnił, że uzyskane informacje zostaną wykorzystane w pracach Urzędu Miejskiego nad realizacją planu identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kapania się, uprawiania sportu lub rekreacji. Następnie 17 grudnia 2021 r. skarżący (podpisany już tylko jako A. B.) ponownie zwrócił się z prośbą o spowodowanie udostępnienia aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, sporządzonej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Skarżący zwrócił się o udostępnienie tych informacji w formie skanów pdf na adres internetowy [...] lub wskazanie adresu strony internetowej, na której są udostępnione. W dniu 30 sierpnia 2022 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność Burmistrza A w udostępnieniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 17 grudnia 2022 r. i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że 17 grudnia 2021 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin do rozpatrzenia wniosku upłynął w ciągu 14 dni od jego złożenia. Pomimo upływu tego terminu organ nie rozpoznał wniosku strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie organu skarga powinna zasługiwać na odrzucenie, albowiem została wniesiona przez inny podmiot, aniżeli występujący 17 grudnia 2021 r. Zespół Obsługi Biura WOPR z "powtórnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" dotyczącym "spowodowania udostępnienia aktualnej analizy zagrożeń w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji". Skarga została wniesiona zatem przez podmiot nieuprawniony. W przypadku niepodzielenia powyższego stanowiska, organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że po przeanalizowaniu sprawy z pracownikiem obsługującym system informatyczny Urzędu Miejskiego stwierdził, że brak odpowiedzi na wniosek z 17 grudnia 2021 r. nastąpił w wyniku niezamierzonego przeoczenia. Wpływ przedmiotowego wniosku do Urzędu Miejskiego nie został zarejestrowany. W załączeniu przedłożono oświadczenia osób analizujących system informatyczny, z których wynika, przyczyna braku odpowiedzi organu na ten wniosek. Burmistrz podkreślił, że po wpłynięciu przedmiotowej skargi i przeprowadzeniu pilnych czynności wyjaśniających zaistniałą sytuację, polecił udzielić niezwłocznie informacji na wniosek Zespołu Obsługi Biura WOPR z 17 grudnia 2021 r., co potwierdza pismo Burmistrza z 9 września 2022 r. wraz z potwierdzeniem nadania pisma na adres wnioskodawcy [...]. W ocenie organu oczywistym jest, że gdyby wniosek z 17 grudnia 2021 r. został zarejestrowany w systemie, to jego rozpoznanie nastąpiłoby w sposób zgodny z wymogami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Przede wszystkim należy wskazać, że niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Niewątpliwie skarga A. B. dotyczy jego wniosku z 17 grudnia 2021 r., którym zwrócił się z prośbą o spowodowanie udostępnienia aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, sporządzonej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Brak jest zatem podstaw do odrzucenia tej skargi. Dalej wskazać należy, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), u.d.i.p., nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku, tj. Burmistrz Miasta, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Organ wyjaśnił, że po wpłynięciu przedmiotowej skargi i przeprowadzeniu pilnych czynności wyjaśniających zaistniałą sytuację, polecił udzielić niezwłocznie informacji na wniosek z 17 grudnia 2021 r., co potwierdza pismo Burmistrza z 9 września 2022 r. (akta sądowe, k. – 37) wraz z potwierdzeniem wysłania pisma na adres wnioskodawcy [...]. Analiza wniosku skarżącego oraz udzielonej odpowiedzi przekonuje, że organ poinformował skarżącego, że w Gminie A nie opracowano analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji. Tym samym organ rozpatrzył wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej, choć uczynił to dopiero pismem z 9 września 2022 r., czyli już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Wtedy bowiem dopiero faktycznie zapoznał się z wnioskiem. Skoro jednak organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że organ wyjaśnił, że wpływ przedmiotowego wniosku w formie elektronicznej (mail) do Urzędu Miejskiego z powodu przeoczenia nie został zarejestrowany. W załączeniu przedłożono oświadczenia (akta sądowe, k. – 38-40) osób analizujących system informatyczny, z których wynika przyczyna braku odpowiedzi organu na wniosek. Z oświadczeń wynika, że przyczyną taką było właśnie niezamierzone przeoczenie. W ocenie Sądu zatem w postępowaniu organu nie można dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.