II GSK 1716/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 78/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 18 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 78/11, oddalił skargę A. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziały Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2009 rok w pomniejszonej wysokości. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. (dalej: organ I instancji), nr [...] z [...] października 2010 r. o przyznaniu płatności za rok 2009 z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości dla A. S. orzekł o utrzymaniu w mocy w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy między innymi przytoczył, iż [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek kontynuacyjny skarżącego o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Po zweryfikowaniu wniosku organ I instancji wydał opisaną wyżej decyzję, na podstawie której przyznana została pomoc w ramach wariantu P01b do powierzchni wynikającej ze zobowiązania określonego w latach poprzednich, tzn. do areału zmierzonego w kontroli na miejscu z roku 2008 - 31,18 ha w wysokości 27438,40 zł, natomiast odmówiona została pomoc do pakietu S02 "Rolnictwo ekologiczne". Powodem odmowy płatności do tego pakietu był fakt, że zadeklarowana przez producenta suma powierzchni w wariantach "Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności" (S02a02), oraz "Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności" (S02b02) jest większa od powierzchni wynikającej z zobowiązania za rok 2008. We wniosku złożonym przez stronę na 2009 rok producent zadeklarował powierzchnię zobowiązania 111,36 ha w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne", podczas, gdy powierzchnią zobowiązania, co do tego pakietu jaka została ustalona na podstawie decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2008 rok była powierzchnia 0,00 ha. Rozpatrując wniesione odwołanie organ II instancji przedstawił stan prawny sprawy podając, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM z 20 lipca 2004 r.). Stwierdzono, że w trakcie realizacji zobowiązania, które skarżący podjął w roku 2005 nastąpiło przerwanie wykonywania zadań agrośrodowiskowych, co zostało ustalone na podstawie decyzji ostatecznych wydanych za rok 2007 i 2008. W roku 2007 organy obu instancji wydając decyzje administracyjne ustaliły na podstawie wyników z kontroli na miejscu, iż na działkach rolnych z zadeklarowaną uprawą sadowniczą porzeczki czarnej znajdują się ugory i nieużytki, które nie są objęte wsparciem z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Natomiast w przypadku roku 2008 ustalono, na podstawie zgromadzonej dokumentacji w sprawie i przede wszystkim na podstawie informacji przekazanych przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, iż skarżący nie spełnił wymogów dla rolnictwa ekologicznego. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma także kwestia zobowiązań wieloletnich jakie podejmowane są z chwilą uzyskania pierwszej płatności w ramach realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a co za tym idzie, wpływ jaki ma to na uzyskanie płatności w kolejnym roku realizacji programu (w tym przypadku roku 2009). Skarżący, na podstawie ostatecznej decyzji za rok 2007, otrzymał płatności w wysokości 36 237,20 zł tylko w zakresie wariantu P01b i S02b02 do odpowiednio powierzchni: 26,53 ha i 49,58 ha. Odnośnie pakietu S02d01 do zgłoszonej przez producenta powierzchni pomoc została odmówiona ze względu na wyniki z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie producenta w dniach 5 – 6 luty 2008 r. w zakresie wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, na podstawie wniosku złożonego na 2007 rok, przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu. Od zasady tej przewidziane są wyjątki określone w ust. 2-5 tego przepisu, a mianowicie zwiększenia powierzchni w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5 (ochrona gleb i wód) w ramach 5 -letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego można dokonać. Odnosząc powyższy przepis na grunt niniejszej sprawy organ II instancji wskazał, iż zwiększenie powierzchni, które skutkowałyby sporządzeniem nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, skarżący mógł dokonać do dnia [...] marca 2007 r. Ponieważ skarżący w roku 2005 rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego, a w związku ze zwiększeniem w roku 2007 powierzchni gruntów, na których realizowany był program i wydłużeniem zobowiązania na kolejne 5 lat (wobec powyższego okres zobowiązania zostanie zakończony z ostatnim dniem lutego 2012 r.), to zgodnie z § 5 ust. 2 i 5 jeszcze tylko w roku 2008 mógł dokonać zwiększenia użytków rolnych do 5% dotychczasowego areału lub 2 ha bez obowiązku dokonania zmian w planie działalności rolnośrodowiskowej lub zwiększenia przekraczającego wymienione wartości z tym, że wówczas konieczne jest dokonanie zmiany w planie. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż rozpatrując wnioski kontynuacyjne w kolejnych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjmować powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie. W przekonaniu organu odwoławczego nie ma możliwości zwiększenia w roku 2009 powierzchni użytków rolnych określonych na podstawie pomiarów dokonanych podczas kontroli na miejscu wykonanej w lutym roku 2008 i określonych w ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nr [...] z [...] lutego 2009 r., a także na podstawie ustaleń dokonanych w sprawie za rok 2008 w zakresie spełnienia warunków dla rolnictwa ekologicznego (decyzja ostateczna z [...] grudnia 2010 r.), bowiem jest to już trzeci rok uczestnictwa w programie licząc od roku 2007, w którym rolnik złożył deklarację sporządzenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2007 - 2012. Należy uznać, iż rolnik deklarując we wniosku z [...] maja 2009 r. 111,36 ha (warianty S02a02 i S02b02) gruntów rolnych do płatności, dokonał zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy. Na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję skarżący wywiódł skargę do WSA domagając się uchylenia obu decyzji administracyjnych w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu płatności z tytułu wariantów: S02a02 - uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności oraz S02b02 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. WSA oddalając skargę podał, iż istotą sprawy jest spór, który dotyczy odmowy przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji w latach 2007 - 2012 przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pakiecie "Rolnictwo ekologiczne" w wariantach S02a02 - uprawy rolnicze (gryka) z certyfikatem zgodności oraz S02b02 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności. Skarżący we wniosku kontynuacyjnym na rok 2009 deklarował do pierwszego wariantu areał działek rolnych o powierzchni 53,80 ha a do drugiego – powierzchnię 57,56 ha. WSA podzielił pogląd organu II instancji, że w zakresie wniosków kontynuacyjnych w kolejno po sobie następujących latach realizacji wieloletniego programu rolnośrodowiskowego za powierzchnię objętą przedmiotowym zobowiązaniem należy zasadniczo przyjmować taką powierzchnię, do której producent rolny otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie, a w razie zgodnego z prawem w kolejnych latach zwiększenia powierzchni należy przyjmować powierzchnię, do której przyznano płatność po zwiększeniu. W razie zaś stwierdzenia w poprzednich latach np. wskutek kontroli, zmniejszenia powierzchni, na której realizowany jest program rolnośrodowiskowy należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której płatność przyznano. Sąd I instancji zauważył, iż z akt wynika, że rozpoczęcie programu rolnośrodowiskowego miało miejsce w 2005 roku a w 2007 roku doszło do zwiększenia powierzchni gruntów, na których realizowany był program i nastąpiło przedłużenie zobowiązania rolnośrodowiskowego o kolejne 5 lat z terminem zakończenia w lutym 2012 roku. Zdaniem WSA podkreślić należy że na mocy ostatecznej decyzji za rok 2007 z [...] września 2009 r. Nr [...] skarżący otrzymał płatność z omawianego tytułu do wariantu P01b (który nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie) oraz w ramach rolnictwa ekologicznego w wariancie S02b02 (trwałe użytki zielone), lecz jedynie w zakresie powierzchni 49,58 ha zamiast deklarowanej 57,56 ha. Natomiast odnośnie wariantu S02d02 o powierzchni 53,80 ha (uprawy sadownicze - porzeczka czarna) odmówiono skarżącemu płatności, po dokonaniu ustaleń w trakcie kontroli działek. Decyzja ta stała się prawomocna po oddaleniu skargi kasacyjnej skarżącego przez NSA, sygn. akt II GSK 229/10 z 16 lutego 2011 r., od wyroku WSA we W. z 19 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 2490/09 oddalającego skargę na tę decyzję. Nadto, decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR we W. z [...] grudnia 2010 r. [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającej skarżącemu płatności z przedmiotowego tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2008 rok w pakiecie "Rolnictwo ekologiczne" w wariantach S02a02 – uprawy rolnicze (gryka) z certyfikatem zgodności do powierzchni 53,80 ha oraz S02b02 – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności do powierzchni 57,56 ha. Wyrokiem z 18 maja 2011 r. WSA we W. oddalił skargę na ww. decyzję wyjaśniając iż ustalenia faktyczne i prawne, które legły u podstaw decyzji za rok 2008, dotyczyły wyników kontroli gospodarstwa skarżącego w przedmiocie spełnienia warunków prowadzenia działalności ekologicznej i wiązały organy ARMiR, co do rozstrzygnięcia w omawianej materii za rok 2009. Dalej WSA wskazał, iż związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją ma znaczenie prawne także w aspekcie podejmowania przez ten organ innych decyzji administracyjnych, które są powiązane ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym w decyzji wydanej przez ten organ. W konsekwencji, skutki prawne wynikające z tej decyzji wpływają zatem również na ukształtowanie stanu faktycznego i prawnego za kolejny rok realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego. W ocenie Sądu I instancji oba organy trafnie przyjęły, że deklarowanie przez skarżącego we wniosku na rok 2009 łącznej powierzchni 111,36 ha w obu wariantach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" S02a02 i S02b02 należało uznać za niedopuszczalne a zwiększenie powierzchni zobowiązania, dokonane w czwartym roku realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, jako niezgodne. Okoliczności stanu faktycznego sprawy nie wskazują także by w 2008 roku skarżący dokonał zgodnego z prawem zwiększenia powierzchni działek za równoczesną zmianą planu działalności rolnośrodowiskowej. Pełnomocnik A. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jednocześnie zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kasator wniósł także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 ust 1 pkt a p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa materialnego poprzez nie zastosowanie § 13 ust. 2 w zw. z § 5 ust 5 zd. 2 oraz § 16 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r. Argumentując skargę kasator wskazał, iż w 2007 roku skarżący dokonał zwiększenia powierzchni w stosunku do pierwotnego zobowiązania rolnośrodowiskowego z 2005 r., więc rozpoczęcie realizacji programu zgodne z nowym planem rozpoczął z dniem 1 marca 2009 r. a w konsekwencji rok 2009 był pierwszym rokiem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego. Zarządzeniem z 27 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek kasatora o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zdjął sprawę z posiedzenia niejawnego i skierował na rozprawę wyznaczoną na 8 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżący podniósł w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie przepisu § 13 ust. 2 w związku z § 5 ust. 5 zd. 2 oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809), zwanej dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie § 13 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak jest natomiast jakichkolwiek zarzutów procesowych, co oznacza, że skarżący nie kwestionuje ustalonego w niniejszej sprawie przez organy administracji i zaakceptowanego w pełni przez Sąd I instancji stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia odnośnie płatności za rok 2008. Wyniki kontroli gospodarstwa skarżącego za rok 2008 w przedmiocie spełnienia warunków prowadzenia działalności ekologicznej w świetle § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego były wiążące na każdym etapie postępowania co do rozstrzygnięcia w omawianej sprawie za rok 2009. Zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, przy czym w myśl § 5 ust. 1 i 5 omawianego rozporządzenia powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2. Należy przytoczyć w tym miejscu również treść przepisu § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczącego zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, w zakresie pakietów innych niż ochrona gleb i wód, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu (w tej sytuacji należy opracować nowy plan działalności rolnośrodowiskowej), którego to zwiększenia można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio, czyli producent realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. W niniejszej sprawie decydujące znaczenie miało zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisów § 5 ust. 1 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które zostały prawidłowo zinterpretowane przez Sąd I instancji. Zdaniem Sądu I instancji, w zakresie wniosków kontynuacyjnych w kolejno następujących po sobie latach realizacji wieloletniego planu rolnośrodowiskowego za powierzchnię objętą przedmiotowym zobowiązaniem należy przyjmował taką powierzchnię, do której producent rolny otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie. Natomiast w razie zgodnego z prawem zwiększenia powierzchni w kolejnych latach należy przyjmować powierzchnię, do której przyznano płatność po zwiększeniu. Ustalone i niekwestionowane w skardze kasacyjnej okoliczności zwiększenia powierzchni zobowiązania dokonane w czwartym roku realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego były niezgodne z treścią przepisu § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 20 lipca 2004 r. i dlatego należało przyjąć, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania powyższych przepisów prawa materialnego było trafne, a organy uznając za niedopuszczalne zwiększenie powierzchni zobowiązania nie naruszyły w żadnym stopniu omawianych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Należy w tym miejscu za Sądem pierwszej instancji przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 229/10, w którym przesądzono o braku spełnienia warunków przedmiotowej płatności za 2008 rok, co skutkowało przyjęcie za niedopuszczalne zwiększenie zobowiązania w 2009 roku i w konsekwencji odmowę tej płatności za ten właśnie rok. Nie jest także zasadny zarzut niezastosowania w tej sprawie § 16 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 20 lipca 2004 r. przez organy administracji, czego w ocenie kasatora nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Przepis ten stanowi, że: "Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolno środowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2, lub 3) stref buforowych, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 6 - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie." Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż przepis ten znajdzie zastosowanie wówczas, gdy uchybienie będzie dotyczyło realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów. Tymczasem w niniejszej sprawie powodem odmowy płatności do pakietu S02 "Rolnictwo ekologiczne" nie były uchybienia dotyczące realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietu, ale był fakt, iż zadeklarowana przez producenta suma powierzchni w wariantach "Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności" (S02a02), oraz "Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności" (S02b02) jest większa od powierzchni wynikającej z zobowiązania za rok 2008, co w świetle przytoczonych i poddanych właściwej wykładni w zaskarżonych decyzjach przepisów prawa było niedopuszczalne, jak słusznie ocenił to Sąd pierwszej instancji. Reasumując ponieważ niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który może być zastosowany przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas gdy stwierdzi on naruszenie przez organ administracji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. A to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.