II OSK 2691/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 55/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz [...] kwotę 1120 zł (jeden tysiąc sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 55/18) oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] listopada 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Miasta Garwolin decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2014 r. wymierzył [...]administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 446 734,84 zł za zniszczenie 22 drzew rosnących na działce nr [...]. Powodem wymierzenia tej kary były niewłaściwie wykonane zabiegi pielęgnacyjne powyższych drzew. Jednocześnie organ administracji odroczył zapłatę kary na okres 3 lat, a także umorzył postępowanie wszczęte postanowieniem Nr [...]z dnia [...] stycznia 2014 r., dotyczące wycięcia 3 drzew na działce nr 3134/26, stanowiącej teren [...]. Decyzja ta stała się ostateczna bez wnoszenia od niej odwołania. W dniu 13 kwietnia 20017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach wpłynął wniosek [...]o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Jako podstawę prawną żądania powołano art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W treści wniosku wskazano, iż adresatem decyzji powinien być podmiot, który może uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, czyli posiadacz nieruchomości. Wobec powyższego, dyrektor zespołu szkół nie może być adresatem decyzji wymierzającej karę za zniszczenie drzew, a wadliwość decyzji polega na skierowaniu tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zarzucono także naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w tym zakresie Burmistrz Miasta Garwolin powinien odmówić nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na stronę postępowania, a więc zakończyć postępowanie merytorycznie, a nie przez umorzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją [...]z dnia 24 sierpnia 2017 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Garwolin z dnia [...] marca 2014 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 1 w Garwolinie podał, że brak imiennego wskazania dyrektora zespołu szkół nie zmienia istoty decyzji, która dotyczy każdej osoby pełniącej funkcję dyrektora tej placówki. Akcentował, że postępowanie przeprowadzono z udziałem podmiotu, który bezpodstawnie uznano za stronę postępowania. Tymczasem stroną tą winien być [...]. W ocenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawione argumenty świadczą o rażącym naruszeniu art. 28 i 29 k.p.a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...]listopada 2017r. (nr [...]) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wskazało, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627) administracyjna kara pieniężna wymierzana jest m.in. za zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni, spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Art. 84 § 1 ww. ustawy stanowi, iż opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ponosi posiadacz nieruchomości. Zdaniem organu, chociaż cytowany przepis nie wskazuje adresata decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną, to można ją wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości, a więc właścicielowi nieruchomości, bądź jej posiadaczowi. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wyjaśniło, że Burmistrz Miasta Garwolin decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nałożył karę na [...], który nie posiada osobowości prawnej, wskazując w decyzji dyrektora zespołu jako kierującego działalnością szkoły i reprezentującego tę placówkę na zewnątrz. W myśl art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dyrektor szkoły kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz. (ust 1 pkt 1). Orzekający organ administracji podniósł, że w myśl art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W ocenie SKO w Siedlcach, dyrektor może reprezentować szkołę na zewnątrz w zakresie stosunków o charakterze administracyjnym, których stroną jest kierowana przez niego szkoła lub placówka. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, iż Burmistrz Miasta Garwolin nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Dyrektorowi Zespołu [...], ponieważ zespół szkół - jako taki - nie posiada osobowości prawnej, a dyrektor jest organem reprezentującym szkołę na zewnątrz. Stąd też należy rozumieć, iż ww. kara została nałożona na zespół szkół reprezentowany przez dyrektora, to jest każdego dyrektora zespołu szkół, nie zaś przez Hannę Wilczek, aktualnego dyrektora tegoż podmiotu. Akcentowało SKO w Siedlcach, że w sytuacji, gdyby w sentencji decyzji z dnia [...] marca 2014 r. organ administracji nałożył przedmiotową karę administracyjną imiennie na [...]mogłoby zachodzić niebezpieczeństwo, iż kara została skierowana faktycznie do osoby wymienionej w decyzji poprzez wskazanie jej danych personalnych. Natomiast przy tak sformułowanej decyzji należy uznać, iż kara została wymierzona zespołowi szkół, w imieniu którego występuje dyrektor. Kolegium nie dopatrzyło się zatem wystąpienia w powyższym rozstrzygnięciu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 88 w zw. z art. 84 ustawy o ochronie przyrody oraz zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] listopada 2017 r. do WSA w Warszawie wniósł [...]. Zarzucił naruszenie: 1) art. 28 i 29 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 3 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia [...]kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, że wymierzenie decyzją Burmistrza Miasta Garwolina z dnia [...] marca 2014 r. [...]administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew nie jest rażącym naruszeniem prawa, oraz, że decyzja ta została skierowana do strony postępowania administracyjnego; 2) art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania wobec decyzji Burmistrza Miasta Garwolina z dnia 26 marca 2014 r. wymierzającej administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew, w sytuacji, gdy w tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa wskazano adresata decyzji, który nie jest stroną postępowania i nie może ponosić odpowiedzialności administracyjnej w postaci zapłaty administracyjnej kary pieniężnej. 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że umorzenie postępowania w pkt III decyzji Burmistrza Miasta Garwolina z dnia [...] marca 2014 r. dotyczącego wycięcia 3 sztuk drzew na terenie nieruchomości [...]nastąpiło bez przekroczenia zakresu stosowania tego przepisu, 4) Art. 156 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie, gdy umorzenie postępowania w pkt III decyzji Burmistrza Miasta Garwolina z dnia [...] marca 2014 r. dotyczącego wycięcia 3 sztuk drzew na terenie nieruchomości ZSP Nr 1 w Garwolinie nastąpiło z rażącym przekroczeniem art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. oddalił skargę. Podkreślił, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji w sprawie nałożenia kary - art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627) - burmistrz wymierza tę karę m.in. za zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Art. 84 § 1 tej ustawy stanowi, iż opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ponosi posiadacz nieruchomości. Zwrócił uwagę WSA w Warszawie, że chociaż powołany przepis nie wskazuje adresata decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną, to można ją wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości, a więc właścicielowi nieruchomości, bądź jej posiadaczowi. Art. 29 k.p.a. określa z kolei, że stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W ocenie sądu I instancji, niewątpliwym jest, że szkoły nie należą do żadnej z wymienionych kategorii podmiotów, wobec powyższego na gruncie przepisów k.p.a., szkoła prowadzona przez skarżącego nie mogła być uznana za stronę postępowania. W art. 5 ust. 7 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017, poz. 2198) w brzmieniu z daty wydania decyzji Burmistrza Miasta Garwolina tj. dnia 26 marca 2014 r., zostało wskazane, że to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Wynika to bezpośrednio z całości unormowania art. 5 tej ustawy, który wprost wskazuje, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe - są pozbawione osobowości prawnej. Wskazał WSA w Warszawie, że szkoły nie mogą występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Akcentował, że to podmiot prowadzący szkołę może jedynie być stroną postępowania administracyjnego. Skoro art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty wprowadza odpowiedzialność tegoż podmiotu za działalność szkoły, to jedynie na podmiot prowadzący szkołę może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji – w ocenie WSA w Warszawie - to organ prowadzący szkołę, czyli w niniejszej sprawie [...], może być stroną postępowania administracyjnego związanego z nałożeniem kary pieniężnej. Podsumowując wskazał sąd I instancji, że art. 5 ust. 7 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, nie daje podstaw do uznania zespołu szkół prowadzonych przez skarżącego za stronę postępowania, lecz wręcz uzasadnia uznanie dyrektora tej placówki za taką stronę. Również z orzecznictwa sądów administracyjnych, na co wskazywało Kolegium, wynika, że to organ prowadzący szkołę jest stroną postępowania o zwrot dotacji. Wskazał sąd I instancji na wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. (II GSK 281/09), który wprawdzie nie zajmował się bezpośrednio tą kwestią, lecz nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, które musiałby uwzględnić z urzędu na podstawie art. 183 p.p.s.a. W sprawie rozstrzyganej przez NSA, to właśnie organ prowadzący szkołę był zobowiązany do zwrotu dotacji. Również w innych sprawach sądy administracyjne za stronę uznają organ prowadzący szkoły: WSA w Gliwicach (I SA/Gl 333/12), WSA we Wrocławiu (III SA/Wr 245/12), WSA w Poznaniu (I SA/Po 410/12), WSA w Lublinie (I SA/Lu 384/12). Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu administracji zaprezentowane wobec zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdził, iż w sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia tego przepisu, bowiem organ I instancji, w wyniku ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego, był upoważniony do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. wniósł [...]. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 28 i 29 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 3 i art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że dyrektor szkoły może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary za usunięcie drzew; 2. art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do tego, że decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną wobec dyrektora reprezentującego zespół szkół i który nie jest stroną postępowania – pozostaje w obrocie prawnym, podczas gdy winna być stwierdzona nieważność tej decyzji. W oparciu o przedstawioną podstawę, skarga kasacyjna domagała się uchylenia wyroku sądu I instancji i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie domagała się rozpoznania skargi na decyzję SKO w Siedlcach. Zawierała także żądanie zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania. Zasadnie bowiem zarzucała skarga kasacyjna uchybienie sądu polegające na naruszeniu art. 28 i 29 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 3 i art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie w realiach ocenianego przypadku, że dyrektor szkoły może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary za niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych roślin, rosnących na nieruchomości szkoły. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do art. 29 tego kodeksu, stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Sąd I instancji przyjął, że [...]jest stroną ocenianego postępowania administracyjnego, gdyż jest on "organem prowadzącym szkołę", a przez to odpowiada za działalność kierowanej placówki, w tym ponosi odpowiedzialność na gruncie powołanej ustawy o ochronie przyrody. Zaprezentowana jednak przez sąd I instancji wykładania art. 29 k.p.a. wskazuje na nieuprawnione utożsamienie kwestii reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym, z kwestią statusu określonego podmiotu jako strony tego postępowania. Status strony postępowania administracyjnego wynika, co do zasady, z uregulowań materialnoprawnych i nie jest równoznaczny (tożsamy) z procesowym zagadnieniem reprezentacji takiej strony. Osoba reprezentująca konkretną jednostkę organizacyjną (w tym nieposiadającą osobowości prawnej) nie staje się stroną postępowania administracyjnego. Piastun bądź organ takiej osoby, działa bowiem w imieniu i na rzecz podmiotu reprezentowanego, jednak przez sam stosunek umocowania do występowania w imieniu tego podmiotu, nie uzyskuje przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. O tym statusie, jak wyżej wskazano, decydują regulacje materialnoprawne. Oceniając powyższą kwestię, sąd I instancji zasadnie nawiązał do ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017, poz. 2198). Jak niewadliwie zauważył orzekający WSA w Warszawie, stosownie do art. 5 ust. 7 tejże ustawy, organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Z powyższej jednak regulacji, sąd I instancji wyciągnął wadliwy wniosek przyjmując, że "podmiotem prowadzącym szkołę" jest jej dyrektor. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 3 pkt 5 cytowanej ustawy, przez "organ prowadzący szkołę lub placówkę" - należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Taki organ, zapewnia odpowiednie warunki działania szkoły (art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty), wykonuje remonty (art. 5 ust. 7 pkt 2 ustawy), zapewnia obsługę administracyjną, w tym prawną i finansową (art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy). Stosownie przy tym do art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty, zakładanie i prowadzenie (...) szkół ponadgimnazjalnych, (...) należy do zadań własnych powiatu. Uznać zatem należało, iż nietrafne było stanowisko sądu I instancji akceptujące pogląd orzekającego SKO w Siedlcach, iż "organ prowadzący szkołę, czyli w niniejszej sprawie [...], może być stroną postępowania administracyjnego związanego z nałożeniem kary pieniężnej". Stroną tego postępowania administracyjnego winien być natomiast podmiot, który był posiadaczem nieruchomości na której rosły zniszczone drzewa (art. 84 ust. 1 i art.88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), a w tym także ewentualnie "podmiot prowadzący szkołę", którym stosownie do powołanych wyżej regulacji materialnoprawnych – będzie powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego, która według miarodajnych w sprawie przepisów - zakłada i prowadzi szkoły ponadgimnazjalne (art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta Garwolin z dnia [...] marca 2014 r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej), o ile podmiot ten był posiadaczem nieruchomości na której rosły zniszczone drzewa. Z powyższych względów, NSA uznając za usprawiedliwioną wskazaną wyżej podstawę skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę wniesioną przez [...]. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie. Jak bowiem wyżej wskazano, SKO w Siedlcach nietrafnie przyjęło, że adresatem decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za niewłaściwe wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych roślin może być [...]. Przy tym podkreślić należy, że wydana w dniu 26 marca 2014 r. decyzja Burmistrza miasta Garwolin jednoznacznie wskazuje [...]– jako podmiot na który nakładana jest kara pieniężna. Podmiotem tym (adresatem) nie czyni ani [...]ani żadnej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, NSA w pkt I sentencji wyroku, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a i art. 29 k.p.a. orzekł także o uchyleniu obu zaskarżonych w sprawie aktów administracyjnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą orzekającego organu administracji będzie ponowne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Garwolin z dnia [...] marca 2014 r., przy uwzględnieniu przedstawionego zapatrywania odnośnie podmiotu, który mógł i powinien być adresatem tejże decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z normą wyrażoną w tych przepisach, stronie, która wniosła skargę kasacyjną w wyniku której uchylony został wyrok sądu I instancji oraz uchylone zostały zaskarżone decyzje, należy się zwrot poniesionych, niezbędnych kosztów postępowania sądowego.