II OSK 1477/11

SENTENCJA Dnia 12 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1909/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1909/10, oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., ostatecznej decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], nakazującą M. K. rozbiórkę budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji w ww. trybie wymaga spełnienia wszystkich określonych przepisem art. 155 k.p.a. przesłanek (tj. zgody wszystkich stron postępowania, występowania interesu publicznego lub słusznego interesu strony uzasadniającego uchylenie lub zmianę decyzji oraz brak zakazu uchylenia lub zmiany decyzji zawartego w przepisach szczególnych). Inaczej mówiąc, nie spełnienie którejkolwiek z przesłanek, o których mowa wyżej, lub wystąpienie przesłanki negatywnej (zakaz uchylenia decyzji zawarty w przepisach szczególnych), skutkować musi decyzją odmowną, zważywszy w szczególności na wyrażoną przepisem art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (podobnie NSA w wyroku z dnia 9 maja 2005 r., OSK 1746/04; z dnia 4 października 1999 r., IV SA 1434/97; z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1459/97). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, ma charakter związany, tj. brak jest luzu decyzyjnego umożliwiającego wzruszenie decyzji wydanej na jego podstawie. Ponadto stwierdził, że stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie jest możliwe. Przede wszystkim decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji. Ponadto wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. Zatem zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., IV SA 1539/97). Podkreślił także, że w judykaturze sądowo-administracyjnej wyklucza się zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki wydanych na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06; wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., II OSK 1165/2005; wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., IV SA 888/1997). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył M. K., wnosząc o jej o uchylenie, podnosząc błędną wykładnię art. 155 k.p.a. i naruszenie prawa materialnego. Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzję ostateczną można uchylić, jeśli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. "Przepisy szczególne" według art. 155 k.p.a. to takie przepisy, które wprost określają, że brak jest możliwości wzruszenia określonej decyzji w nadzwyczajnym trybie, określonym w art. 155 k.p.a. W przypadku decyzji rozbiórkowych brak jest takich przepisów, które wskazywałyby wyraźnie, że nie jest dopuszczalne ich uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. To powoduje, że – wbrew zaskarżonej decyzji - uchylenie decyzji rozbiórkowej jest możliwe w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto za możliwością uchylenia decyzji rozbiórkowej zgodnie z wnioskiem przemawiają okoliczności niniejszej sprawy, a przede wszystkim to, że wnioskodawca, po ostatecznym nakazaniu mu rozbiórki obiektu, uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla powyższego obiektu. Brak takiej decyzji był w zasadzie jedyną przesłanką do wydania decyzji rozbiórkowej, a zatem obecnie nie byłoby już przeszkód do tego, aby obiekt zalegalizować zgodnie z procedurą określoną w przepisach ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem zaznaczyć, że wnioskodawcy nie chodzi o to, by uchylić decyzję rozbiórkową i wobec tego "zakończyć" całą sprawę, gdyż nawet uchylenie decyzji rozbiórkowej zgodnie z wnioskiem nie spowodowałoby uchylenia wszystkich czynności, które poprzedziły wydanie takiej decyzji. Wolą wnioskodawcy jest to, aby decyzję rozbiórkową uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, by można było uruchomić procedurę legalizacji obiektu. Zdaniem strony skoro ustawodawca sam zezwala na legalizację samowoli budowlanej, to nie można twierdzić, że w każdym wypadku decyzji rozbiórkowej brak jest możliwości jej wzruszenia. W wypadku, gdy w trakcie postępowania rozbiórkowego nie można było zalegalizować samowoli, jak w wypadku przedmiotowego postępowania (obiektu), to w razie zajścia okoliczności pozwalających na taką legalizację zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. jest jak najbardziej wskazane i pożądane. Spowodowałoby to bowiem taki skutek, że można byłoby zalegalizować samowolę budowlaną, i w ten sposób wypełnić wolę ustawodawcy, który poprzez ukształtowanie przepisów Prawa budowlanego sam niejako opowiada się za pierwszeństwem legalizacji samowoli, a nie rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu. Warto dodać, że z samą legalizacją wiąże się opłata, której istnienia ma świadomość wnioskodawca. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Na wstępie Sąd wskazał, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 598/04 oddalono skargę M. i M. K. na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nakazującą M. K. rozbiórkę budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego była zatem ta sama decyzja ostateczna, która stanowi obecnie przedmiot wniosku strony o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. O tym, że do obiektu realizowanego przez stronę skarżącą ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), przesądziła ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu. Wobec tego, w postępowaniu administracyjnym toczącym się na wniosek skarżącego o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą być rozważane okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., który wprawdzie przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej i nie było możliwości legalizacji dokonanej samowoli. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W ocenie Sądu I instancji, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że możliwość zastosowania art. 155 k.p.a w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis art. 155 k.p.a jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Sąd podkreślił, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Nie jest zadaniem artykułu 155 k.p.a., jak to twierdzi pełnomocnik stron, korekta przestarzałych i nieaktualnych przepisów, które pozostają w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Korekta przepisów prawa następuje bądź na drodze postępowania legislacyjnego bądź też poprzez orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w odniesieniu do omawianego przepisu art. 48 Prawa budowlanego miała już miejsce. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 150 k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., względnie brak jej uchylenia, która to decyzja była obarczona nieważnością, a co najmniej naruszeniem powołanych powyżej przepisów k.p.a., z uwagi na to, że wniosek wnioskodawcy został rozpoznany przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. jako organ pierwszego stopnia, gdy tymczasem wniosek został złożony do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który był właściwy do rozpoznania wniosku, a który bezzasadnie przekazał sprawę do rozpoznania P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G.; II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) względnie lit. b) p.p.s.a. oraz art. 155 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji GINB, gdy decyzja ta obarczona jest wadliwą wykładnią, prowadzącą do błędnego zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż nie jest możliwe uchylenie decyzji rozbiórkowej, wydanej zgodnie z przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., nawet wówczas, gdy z uwagi na zgromadzony materiał oraz istniejące przepisy prawa możliwe byłoby zalegalizowanie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego; III. Naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1-5 oraz art. 49 ust. 1 - 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez wadliwą wykładnię powyższych przepisów, prowadzącą do ich wadliwego zastosowania, poprzez przyjęcie, iż nie jest możliwe uchylenie decyzji rozbiórkowej, wydanej zgodnie z przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o przepis art. 155 k.p.a, także wówczas, gdy z uwagi na zgromadzony materiał oraz istniejące przepisy prawa możliwe byłoby zalegalizowanie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za instancję odwoławczą, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 150 k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., względnie brak jej uchylenia, która to decyzja była obarczona nieważnością, a co najmniej naruszeniem powołanych powyżej przepisów k.p.a., z uwagi na to, że wniosek wnioskodawcy został rozpoznany przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. jako organ pierwszego stopnia, gdy tymczasem wniosek został złożony do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który był właściwy do rozpoznania wniosku, a który bezzasadnie przekazał sprawę do rozpoznania P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. Odnosząc się do powyższego zarzutu, wskazać należy, że art. 155 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zwrócić uwagę, że w art. 155 k.p.a. mowa jest o decyzji ostatecznej. Ostateczną decyzją jest zaś decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzją ostateczną, której uchylenia skarżący się domagał, była decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...]. Organem właściwym do uchylenia tej decyzji był zatem ten organ, nie zaś jak twierdzi skarżący kasacyjnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który wydał w sprawie decyzję w I instancji, która to decyzja była decyzją nieostateczną. W konsekwencji, omawiany zarzut należało uznać za niezasadny. Za nieusprawiedliwione należało uznać także kolejne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) względnie lit. b) p.p.s.a. oraz art. 155 k.p.a., a także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1-5 oraz art. 49 ust. 1 - 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez wadliwą wykładnię powyższych przepisów, prowadzącą do ich wadliwego zastosowania, poprzez przyjęcie, iż nie jest możliwe uchylenie decyzji rozbiórkowej, wydanej zgodnie z przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o przepis art. 155 k.p.a, także wówczas, gdy z uwagi na zgromadzony materiał oraz istniejące przepisy prawa możliwe byłoby zalegalizowanie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Wskazać bowiem należy, że art. 155 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji, jednakże czyni to pod pewnymi warunkami. Jednym z warunków jest, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Przepis art. 48 Prawa budowlanego jest takim szczególnym przepisem, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Trzeba bowiem odnotować, że art. 48 Prawa budowlanego stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Mianowicie właściwy organ jest zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku stwierdzenia wystąpienia określonych omawianym przepisem przesłanek, polegających na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej, przy jednoczesnym braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Decyzja taka jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania. W konsekwencji wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515 – 516; wyrok NSA z 15.03.1999 r., IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36; wyrok NSA z 13.10.1999 r. IV SA 1539/97, Lex nr 47880; wyrok NSA z 23.02.2007 r. II OSK 352/06, Lex nr 339409). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku 1