I GSK 1475/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 807/16 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 807/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] marca 2016 r., którą Kolegium na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 90 ust. 3 i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572; dalej: u.s.o.), art. 67 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885; dalej u.f.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) – uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z [...] października 2015 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu miasta przekazanej na rzecz Liceum Ogólnokształcącego [...] (dalej także liceum, jednostka) kwoty 157.293,55 zł stanowiącej część dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od stycznia 2011 r. do grudnia 2012 r. wraz z odsetkami, a w konsekwencji Kolegium określiło przypadającą do budżetu miasta Bielska-Białej kwotę 107.227,55 zł stanowiącą część dotacji przekazanej z budżetu miasta na rzecz tego Liceum – jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami, liczonymi od dnia przekazania kolejnych transz dotacji do dnia ich zwrotu. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że organ dokonał wybiórczej analizy zeznań świadków i prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W ocenie Sądu prowadzono je wprawdzie w sposób długotrwały, ale nie można tego uznać za działanie nieuzasadnione, bowiem postępowanie administracyjne było w tej sprawie skomplikowane z uwagi na specyfikę działalności podejmowanej przez jednostkę, a przede wszystkim brak czytelnego rozdzielenia przez organ prowadzący relacji organizacyjnych, jak i finansowych między jednostką a Stowarzyszeniem. Sąd uznał za nieuprawnione zarzuty ukierunkowane na wykazanie wadliwości decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem. Punktem wyjścia dla takiej subsumcji musi być przywołanie art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w latach 2011 – 2012, zgodnie z którym, dotacje, o których mowa w ust. 1a - 3b tego artykułu, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. W ocenie Sądu, Kolegium przeprowadziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko zakrojoną analizę prawną dotyczącą instrumentu finansowego, jakim jest dotacja oraz warunków jej udzielenia i kontrolowania wynikających z przepisów u.f.p., w tym art. 124, art. 126 oraz art. 252 tej ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że u.s.o. nie podaje definicji bieżących wydatków. Dlatego, korzystając z definicji wydatków bieżących zawartej w art. 124 ust. 3 u.f.p., posiłkując się nadto art. 236 ust. 2 tej ustawy, Sąd uznał, że takimi wydatkami będą koszty poniesione przez placówkę oświatową na wynagrodzenia i uposażenia osób w niej zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem placówki i realizacją jej statutowych zadań z wyłączeniem wydatków dotyczących działalności organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Takimi wydatkami nie będą wydatki majątkowe. Takiego rozumienia pojęcia wydatków bieżących nie zmienia fakt zmiany przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. 1 stycznia 2014 r., a następnie 31 marca 2015 r. Zdaniem Sądu, jakakolwiek forma działalności beneficjenta dotacji w rozumieniu art. 90 u.s.o., przejawiająca znamiona działań o charakterze marketingowym, reklamowym, nie może być finansowana z tej kategorii środków budżetowych. Taki stan rzeczy prowadziłby do nadmiernego uprzywilejowania tych podmiotów, które uzyskują dotację o charakterze oświatowo – edukacyjnym. Zasadą jest, że każde działanie marketingowe podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest zorientowane na przyszłe zyski tego podmiotu. Trudno zatem takiemu działaniu przypisać charakter "wydatków bieżących", o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Końcowo Sąd podkreślił, że dokumentacja jednostki nie pozwalała w sposób czytelny rozgraniczyć obciążeń finansowych liceum i Stowarzyszenia, w szczególności na te o charakterze ogólnokształcącym i obronnym. Nie dokonano także rozdzielenia zadań osób, które pracują w obsłudze liceum, a podejmują czynności służące obsłudze zajęć profilowanych i imprez zorganizowanych przez Stowarzyszenie. Według Sądu powyższa praktyka musi być oceniona jako naganna i uprawniała organ do dokonania ustaleń dowodowych w zakresie rzeczywistego wydatkowania środków pochodzących z dotacji oświatowej na cele wykraczające poza jej przeznaczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z zastosowaniem art. 90 ust. 3d u.s.o., w niewłaściwym brzmieniu, a mianowicie obowiązującym wówczas, kiedy dotacja została udzielona stronie skarżącej tj. w roku 2011 i 2013, nie zaś w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2015 r.; b) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu sprzed nowelizacji z 13 czerwca 2013 r., poprzez błędną ocenę wykładni art. 90 ust. 3d w związku z art. 1, art. 5a u.s.o. oraz art. 131 u.f.p. i art. 70 ust. 3 Konstytucji RP, dokonanej przez Kolegium, wyrażającą się nieprawidłową interpretacją pojęcia "wydatków bieżących szkoły lub placówki" oraz pojęcia "działalności szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej"; c) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 90 ust 3d u.s.o., w brzmieniu sprzed nowelizacji z 13 czerwca 2013 r., poprzez błędną ocenę zastosowania art. 90 ust. 3d w związku z art. 1, art. 5a u.s.o. oraz art. 131 u.f.p. i art. 70 ust. 3 Konstytucji RP, dokonanego przez Kolegium, wyrażające się w przyjęciu, że wydatkami bieżącymi szkoły w związku z działalnością szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w rozumieniu tego przepisu, nie są wydatki: i. na wypłatę wynagrodzeń pracowników szkoły; ii. na działania reklamowe, marketingowe i wizerunkowe; iii. na prowadzenie konferansjerki na zawodach "[...]"; iv. na obsługę prawną i konsultacje prawne; v. na zakup żywności. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że mimo błędnego powołania w nim przepisów procesowych (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), to w istocie zmierza on do zakwestionowania zastosowania art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w 2011 r. i 2013 r. a nie od 31 marca 2015 r., tj. w dacie wydania decyzji o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. był kilkakrotnie nowelizowany (ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, [Dz. U. z 2013 r. poz. 827, obow. od 1 stycznia 2014 r.; ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r. poz. 357, obow. od 31 marca 2015 r.]), lecz żadna z tych nowelizacji nie zawierała przepisów przejściowych. Powoduje to określone konsekwencje, ponieważ w przepisach przejściowych jest regulowany wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej: ZTP), ustanawiającym dyrektywy konstruowania aktów normatywnych i redagowania ich przepisów oraz przeprowadzania zmian w systemie prawa, ustawa powinna zawierać przepisy przejściowe lub dostosowujące oraz przepisy uchylające, jeżeli reguluje dziedzinę spraw uprzednio unormowaną przez inną ustawę, a także może zawierać przepisy wprowadzające zmiany w innych ustawach (przepisy zmieniające), przepisy epizodyczne oraz przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy (por. § 14 ust. 2 i 3, § 30 ust. 1 i 2, § 36, § 37 i § 93 ust. 1). Zasadniczo istnieje więc nakaz stanowienia i stosowania przepisów przejściowych. W razie braku przepisów intertemporalnych przyjmuje się, że ustawodawca zdecydował o bezpośrednim działaniu nowej ustawy, w myśl zasady lex retro non agit. W tym przypadku zmieniony przepis ma zastosowanie zarówno do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak i do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz nadal trwają. Jeśli natomiast dane zdarzenie uległo zakończeniu przed wejściem w życie noweli, to do tego zdarzenia należy stosować przepis w brzmieniu obowiązującym w momencie powstania tego zdarzenia. Stosownie do zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) pożądane jest bowiem, aby tworzone prawo nie było stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie zmienionej normy. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, a wobec tego dopuszczalne jest odstąpienie od niej, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa, co jednak powinno wyraźnie wynikać z przepisów przejściowych wprowadzających zmianę. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w tej sprawie. Poza tym nie pozwalał na to stan faktyczny sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że przedmiotem postępowania był zwrot części dotacji za okres od stycznia 2011 r. do grudnia 2012 r. W takim przypadku mamy więc do czynienia z zamkniętym (w roku budżetowym) stanem faktycznym. Wypłata transz dotacji jest bowiem ograniczona w czasie. Zatem mylnie wnosząca skargę kasacyjną uważa, że do jej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu po nowelizacji. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zdarzenia (wypłata dotacji), które miały miejsce w 2011 r. i 2012 r. nadal by trwały, a tak nie jest. Nie można bowiem przyjąć takiego stanu rzeczy, według którego stan (zdarzenie), to okres między otrzymaniem dotacji a jej zwrotem jako nienależnie wykorzystanej. Wypłata dotacji, to czynność jednorazowa, zamknięta w czasie. Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie przyjęto, że przeprowadzone w następnych latach nowelizacje tego przepisu miały jedynie charakter doprecyzowujący, usuwający wątpliwości związane ze stosowaniem tego przepisu i uwzględniały dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty pod lit. a) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o.) przez błędną ocenę wykładni oraz zastosowania art. 90 ust. 3d w zw. z art. 1, art. 5a u.s.o., art. 131 u.f.p. i art. 70 ust. 3 Konstytucji RP, wyrażającą się w przyjęciu nieprawidłowej interpretacji pojęć "wydatków bieżących szkoły lub placówki" i "działalności szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej", co zdaniem autora skargi kasacyjnej doprowadziło do nieuznania za wydatek wskazanych kosztów, należy wskazać, że nie odpowiada on w pełni ustawowym wymogom. Zarzut procesowy nie stanowi właściwej płaszczyzny do formułowania zarzutów o charakterze materialnym. Zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być formułowany jedynie w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nie – w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. ustawodawca wprowadził wyraźny podział podstaw kasacyjnych, na zasadzie wyłączności, na materialną (opartą na normach materialnych) i procesową (opartą na normach procesowych, ustrojowych). Stąd kierowane pod adresem zaskarżonego wyroku zarzuty muszą zawierać odpowiednią normę (materialną lub procesową), a także właściwe uzasadnienie, wyjaśniające, na czym polegają owe naruszenia (por. art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jak wcześniej zostało wykazane zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny, a tym samym brak jest obecnie podstaw do twierdzenia, że organ dokonał błędnej wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. Również zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu nie może być uwzględniony. Zgodnie z art. 252 art. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 powołanego przepisu. Stwierdzenie okoliczności, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem należy do stanu faktycznego sprawy i podlega wykazaniu w ramach postępowania wyjaśniającego, według reguł określonych w k.p.a. (por. art. 67 ust. 1 u.f.p.). Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała wadliwości postępowania dowodowego, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania. Przede wszystkim wypada zauważyć, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany, a jedynie jego ocena, co ma związek z odmiennym rozumieniem wydatków bieżących finansowanych z dotacji oświatowej. Dodatkowo, podniesiona przez stronę argumentacja ma charakter ogólny i polemiczny i odnosi się jedynie do wydatków na marketing i reklamę, a więc do wydatków, które (obok wydatków na obsługę prawną i podatek od nieruchomości) nie były kwestionowane w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (s. 8 uzasadnienia wyroku). Co należy uznać za niewystarczające. Nie wyjaśnia bowiem powodu, dla którego należałoby uznać zakwestionowane przez organ wydatki jako podlegające sfinansowaniu z przyznanej wnoszącej skargę kasacyjną dotacji. Organ kwestionując część kwoty dotacji stwierdził, że została ona przeznaczona na cele niezwiązane z działaniem statutowym beneficjenta jako szkoły. Wydatki te obejmowały: wynagrodzenia dla niektórych osób ze względu na zajmowane przez te osoby stanowiska lub wykonywane zadania, niezwiązane z realizacją zadań mieszczących się w pojęciu "kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej"; kwot na działania reklamowe, marketingowe i wizerunkowe, podatek od nieruchomości za 2012 r., obsługę prawną i konsultacje prawne, podlegających zaliczeniu do kosztów ogólnych działalności podmiotu prowadzącego szkołę i niezwiązanych z realizacją zadań edukacyjno – wychowawczych; kwot na prowadzenie konferansjerki na zawodach "Sprawni jak kadeci", organizowanych przez Stowarzyszenie, a więc przez inny podmiot niż szkoła, a także na zakup żywności, który może być finansowany ze środków pozabudżetowych [(por. rozporządzenia MENiS z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz.U. Nr 135, poz.1516 ze zm.)]. Zajęte przez organ stanowisko należy uznać za prawidłowe. Z art. 90 ust. 3d u.s.o., wprowadzającego przesłanki do uzyskania dotacji, wynika, że z dotacji oświatowej mogą być finansowane wyłącznie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a więc zadania należące do zadań statutowych szkół i innych placówek edukacyjno - wychowawczych, do wykonywania których zostały one powołane. Dotacja ta może być przeznaczona wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Przepisy u.s.o. nie zawierają definicji pojęcia "wydatków bieżących", a więc zasadnym będzie odwołanie się do przepisów u.f.p. Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące jednostek samorządu terytorialnego rozumie się wydatki niebędące wydatkami majątkowymi. Z kolei wydatki majątkowe, zgodnie z art. 124 ust. 4 u.f.p. obejmują: 1) wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki. Dodatkowo w art. 124 ust. 3 u.f.p. wskazuje się jakie wydatki jednostek budżetowych można zaliczyć do wydatków bieżących, obejmują one: 1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; 2) zakupy towarów i usług; 3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; 4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych. Trzeba też wskazać, że obie przesłanki wymienione w art. 90 ust. 3a u.s.o. muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że nie wystarczy, aby wydatek został zaliczony do wydatków bieżących, ale musi on również realizować cel, na który dotacja została udzielona. Pomoc finansowa dla podmiotów prowadzących szkoły i inne placówki edukacyjno – wychowawcze ma bowiem charakter subsydiarny i może jedynie być bezpośrednio związana z działalnością tych podmiotów w tym charakterze, a nie z wszelką działalnością organu prowadzącego, który co do zasady może podejmować również aktywność na gruncie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców czy wcześniej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty ujęte w pkt b) i c) petitum skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.