III OSK 6320/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. i .Y od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 990/20 w sprawie ze skargi X i Y na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 23 września 2020 r. nr SKO.SJ.457.1259.2020 w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego działki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 990/20 oddalił skargę X i Y (zwani dalej skarżącymi) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 23 września 2020 r. nr SKO.SJ.457.1259.2020, którą - po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] nakazującej im jako właścicielom działki nr [...], obręb [...], przywrócenie terenu tej nieruchomości do stanu poprzedniego - uchylono ww. decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej oznaczenia strony jako Y oraz terminu nakazanych prac i określono stronę jako Y oraz nakazano wykonanie prac w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej w skrócie SKO) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się w istocie na prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia przez organy postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Zaakcentowano przy tym, że dopiero trzecia decyzja Wójta Gminy [...] została utrzymana w mocy przez SKO w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia zawisłego przed Sądem sporu. W tak zarysowanym sporze, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał rację organom administracji publicznej. Pokreślił, że wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę na gruncie sąsiednim. Niezbędne jest ustalenie istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy dokonaną na działce zmianą a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na działce sąsiedniej. Przeprowadzone postępowanie nie służy do kompleksowego regulowania stosunków wodnych całej miejscowości lub jej części, lecz ma jedynie na celu ocenę danego wycinka terenu. Organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale mają wyjaśnić, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Ustalenie ww. związku wymaga z reguły odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły dowód z opinii biegłego i dokonały jego oceny, a biegły odpowiadał na stawiane w toku postępowania pytania. W opinii z czerwca 2019 r. dotyczącej zaburzenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] oraz w pismach z 20 lipca 2019 r. i 27 stycznia 2020 r. stanowiących opinie dodatkowe zawierające odniesienie się do stawianych w toku postępowania zarzutów wyjaśniono, że nawiezione na działkę nr [...] masy ziemne spowodowały podwyższenie jej terenu o od ok. 0,5 m do ponad 1 m (co nie jest w sprawie sporne). Zaburzyło to stosunki wodne i doprowadziło do przelewania się wody opadowej na działkę nr [...] oraz szkodę w postaci zalegania wody na tej działce (co było przyczyną złożenia wniosku przez właściciela działki [...]). Biegły określił kierunki spływu wód, co zostało przedstawione na mapie stanowiącej załącznik do opinii oraz wskazał, że szkoda ta nie musi występować co roku lub co dwa lata, ale jej prawdopodobieństwo jest uzależnione od występujących opadów deszczu. Biegły odniósł się do kwestii zagospodarowania wód opadowych z dachu budynku na działce nr [...] wskazując brak wpływu tej wody na podtapianie działki, nawiezienia terenu również na działki nr [...] (przy granicy z działką [...] teren ten jest położony niżej), nr [...] i nr [...] akcentując brak możliwości spływu wód z działek nr [...] i [...] na działkę nr [...]. Ocenił, że powstały na granicy działek nr [...] i nr [...] niewielki murek o długości ok. 3 m nie jest w stanie zatrzymać spływających wód. Wyjaśnił wątpliwości sformułowane przez SKO w decyzji 6 grudnia 2019 r., dotyczące rzekomych sprzeczności w opinii odnośnie przepuszczalności gruntów, co stanowiło wykonanie zaleceń sformułowanych w uzasadnieniu tej decyzji. Przedstawiono racjonalne rozwiązanie w postaci zebrania względnie niewielkiej (10-15 cm) warstwy nawiezionej ziemi w pewnym obszarze działki. Z uwagi na powyższe Sąd nie znalazł podstaw do podważenia legalności ustaleń organów, które oparte zostały na opinii biegłego i nie zostały skutecznie przez skarżących podważone np. poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Sąd zwrócił uwagę, że co prawda stan faktyczny sprawy zmienił się od daty wizji lokalnej dokonanej przez biegłego (26 lutego 2019 r.), ale biegły odnosił się do głównych kwestii mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w tym wzniesienia niewielkiego murka oporowego na granicy działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) zwanej dalej P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, że stan faktyczny w chwili wydawania zaskarżonego wyroku zmienił się od daty wizji lokalnej dokonanej przez biegłego, a nie odniesiono się do wniosków skarżących o dokonanie uzupełniającej opinii biegłego w zakresie zmienionego stanu faktycznego gruntów, zwłaszcza zmian gruntowych dokonanych na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], co pozwoliłoby na obiektywną ocenę aktualnej sytuacji faktycznej, gdy tymczasem podstawą wyrokowania była sytuacja faktyczna działki nr [...] ustalona w oparciu o archiwalne badania geotechniczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania oraz przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się po wniesieniu skargi rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.) w przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) z urzędu lub na wniosek w drodze decyzji nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji ustalił, że doszło do zmiany stanu gruntu na działce nr [...] poprzez podwyższenie jej terenu i taka zmiana spowodowała szkody na działce nr [...] wynikające z pozbawienia możliwości dotychczasowego spływu wody z tej działki (tj. [...]) w kierunku działki nr [...]. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości w zaskarżonym wyroku w zakresie nieprawidłowego uznania, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy administracji i w takim zakresie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa. Przechodząc do kontroli wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej art. 1 § 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiana z naruszeniem art. 1 § 1 lub § 2 P.u.s.a. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności lub orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na decyzję SKO pod kątem jej zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy Prawa wodnego i Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. jest częściowo błędnie sformułowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ przepisy te nie regulują ani nie wyznaczają zakresu postępowania prowadzonego przed sądem administracyjnym. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organy administracyjne, a tym samym zarzucając Sądowi pierwszej instancji brak prawidłowej kontroli ich zastosowania w toku postępowania administracyjnego, należało zarzucić naruszenie przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). Tym niemniej występujące w tym zakresie braki w skardze kasacyjnej nie uzasadniają jej odrzucenia na podstawie art. 176 P.p.s.a., skoro na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej można samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Taka sytuacja występuje w tej sprawie i na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że istotą zarzutu skarżących kasacyjnie jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez niezasadne przyjęcie przez ten Sąd, że nie zostały naruszone przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy przede wszystkim stwierdzić, że nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji brak ustalania rzeczywistego stanu faktycznego sprawy na datę jego wyrokowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a w tym zakresie przede wszystkim indywidualne akty (decyzje) administracyjne wydawane w konkretnych sprawach administracyjnych. Kontrolując zaskarżone akty dokonuje oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy na datę wydania zaskarżonej decyzji, a nie na datę swojego wyrokowania. Tym samym te wywody skargi kasacyjnej, które akcentują brak badania aktualności stanu sprawy na datę wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny są nieuzasadnione. Analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadniczo strona skarżąca kasacyjnie podnosi brak należytej oceny sformułowania zawartego w dodatkowej opinii biegłego z daty 27 stycznia 2020 r. w której znalazło się zdanie: "W wykonanej opinii dokładnie określone zostały wysokości działek nr [...] i [...] uwzględniono różnicę terenu względem tych działek w tym również aktualne zagospodarowanie działki nr [...] i zaszłe tam zmiany." (akta administracyjne sprawy, karta nr 54). Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wskazują, że skoro takie zdanie znalazło się w tej dodatkowej opinii biegłego, który sporządził główną opinię w czerwcu 2019 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 39), to zapewne zaszły zmiany w ukształtowaniu terenu na działce nr [...] między czerwcem 2019 r. a styczniem 2020 r. kiedy ty biegły wydał dodatkową opinię ustosunkowując się do przyczyn wydania decyzji kasatoryjnej przez SKO w tej sprawie (decyzja z dnia 6 grudnia 2019 r. nr SKO.SJ.457.4141.2019). Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie z akt sprawy nie wynika, aby pomiędzy wydaniem w sprawie decyzji organu drugiej instancji z dnia 23 września 2020 r. a zaskarżonym wyrokiem zaistniała zmiana stanu faktycznego istotna dla tej sprawy. Wprawdzie rzeczywiście Wojewódzki Sąd Administracyjny na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że stan faktyczny sprawy zmienił się od daty wizji lokalnej przeprowadzonej przez biegłego w dniu 26 lutego 2019 r., ale również stwierdził, że biegły ustosunkował się do głównych kwestii tej sprawy, a w tym do wzniesienia niewielkiego murku oporowego na granicy działek. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne, ponieważ porównując treść protokołu z wizji lokalnej z dnia 26 lutego 2019 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 35), z treścią podstawowej opinii biegłego z czerwca 2019 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 39) oraz dwóch opinii dodatkowych (uzupełniających) – z dnia 20 lipca 2019 r. - akta administracyjne sprawy, karta nr 44 i z dnia 27 stycznia 2020 r. - akta administracyjne sprawy, karta nr 54 nie można stwierdzić, aby zaistniały jakiekolwiek istotne zmiany stanu faktycznego sprawy. Także kwestia murku oporowego przy granicy działki nr [...] i nr [...] była już ustalona na podstawie oględzin przeprowadzonych 26 lutego 2019 r. Co najwyżej można stwierdzić, że w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, ale nie ma to wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję ustalając stan działki nr [...] zarówno przed dokonaniem nawiezienia na jej teren ziemi, jak i po tym fakcie oraz stan działki nr [...] przed nawiezieniem ziemi na ww. działkę sąsiednią, jak i po tym nawiezieniu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił wpływ nawiezienia ziemi na działkę nr [...] na stan wody na działce nr [...] potwierdzając prawidłowość ustaleń organów administracyjnych co do tego, że podwyższenie działki nr [...]spowodowało zmianę dotychczasowego naturalnego kierunku spływu wód w stronę zbiornika wodnego znajdującego się po przeciwległej stronie działki nr [...] (w stosunku do działki nr [...]). Ponadto wody z tak podwyższonej działki przelewały się na działkę nr [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie oddziaływania innych działek (działki nr [...] i [...]) na zmianę stanu wody na działce nr [...] wykluczając jakiekolwiek ich oddziaływanie oraz sposób zagospodarowania wód opadowych z połaci dachowych budynku usytuowanego na działce nr [...]. Kontrola ustalenia przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest w pełni poprawna i znajduje pełne oparcie w materiale dowodowym sprawy. Tym ustaleniom nie przeczy jedno (jedyne) zdanie zawarte na s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczące zmiany stanu faktycznego sprawy od daty 26 lutego 2019 r. Tylko to zdanie w uzasadnieniu jest wadliwe i - jak zostało to już podkreślone - nie ma ono wpływu na ocenę Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości stanu faktycznego sprawy. Ponadto analiza samej dodatkowej opinii biegłego z dnia 27 stycznia 2020 r. wprowadzi do wniosku, że biegły wskazując na zmiany działek nr [...] i [...] odniósł się do zmian dokonanych na skutek podniesienia przez skarżących kasacyjnie poziomu działki nr [...] i związanej z tym zmiany kątów nachylenia tej działki i kierunków spływu wody. Należy także wskazać, że sami skarżący kasacyjnie poza podkreślaniem zwrotu zawartego w ww. dodatkowej opinii z dnia 27 stycznia 2020 r. oraz na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przedstawili jakichkolwiek informacji, a tym bardziej dowodów mogących potwierdzać ich stanowisko o nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej przez organy administracyjne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie nie został naruszony ani art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sprawie organy obu instancji podejmowały czynności dowodowe dążąc do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a w tym kilkakrotnie SKO wydawało decyzje kasatoryjne ze względu na niepełność materiału dowodowego, który to materiał był uzupełniany w ponownie prowadzonych postępowaniach przez Wójta Gminy [...]. Trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tej sprawie taki materiał został zebrany i rozpatrzony, a skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie wskazali na jakikolwiek dodatkowy i istotny w sprawie dowód, który zostałby pominięty lub nierozpoznany. Nie można zarzucić skutecznie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa w zakresie braku prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji co do zastosowania art. 80 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tej sprawie prawidłowo organy administracyjne ustaliły na podstawie zarówno wizji lokalnych, opinii biegłego (oraz dodatkowych opinii biegłego) jak i pozostałego materiału dowodowego (w szczególności materiału zdjęciowego, fragmentów projektu budowlanego budowy domu na działce nr [...] w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych z połaci dachu i oględzin dotyczących sposobu realizacji ww. odwodnienia wraz ze zdjęciami) zarówno stan obu działek ([...] i [...]) przed podniesieniem terenu działki nr [...] jak i po nawiezieniu ziemi na tę działkę, zmiany kierunku spływu wody i istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zmianą poziomu działki nr [...] a szkodą na działce nr [...]. Nie można również zarzucić Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenia naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja SKO z 23 września 2020 r. nr SKO.SJ.457.1259.2020 zawiera zarówno szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy z podaniem ustalonych faktów i okoliczności oraz wskazanie dowodów, na podstawie których je ustalono, jak i wyjaśnienie podstawy prawnej tej decyzji. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem mimo w niewielkim zakresie jego błędnego uzasadnienia nie mającego wpływu na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.