II SA/Wa 2318/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "organ" lub "Prezes ZUS") decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania D. S. (dalej jako "wnioskodawca") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ww. ustawy jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 52 lat życia wnioskodawca udokumentował tylko 12 lat, 11 miesięcy i 18 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy oraz przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia trybie zwykłym - udokumentował tylko 2 lata, 8 miesięcy i 28 dni okresów składkowych. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1998 -2012, 2015-2020 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca nie wykazał innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miał on wpływu. Prezes ZUS dodatkowo zauważył, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2020 r. wnioskodawca został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu przedmiotowego świadczenia. Pismem z [...] września 2020 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zarzucił błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...]), Prezes ZUS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "Kpa") utrzymał w mocy własną decyzję podjętą [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podtrzymał co do zasady dotychczasową argumentacje w sprawie. Wskazał, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Wnioskodawca aktualnie ma 52 lata i nie ma orzeczonej przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS całkowitej niezdolności do pracy, zatem renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być mu przyznana. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] czerwca 2020 r. ustalił, że wnioskodawca jest częściowo niezdolny do pracy do [...] czerwca 2021 r. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Organ wskazał, że jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Ponadto po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawca nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Na przestrzeni 52 lat życia, udokumentował jedynie 12 lat, 11 miesięcy i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - wnioskodawca udowodnił jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 28 dni tych okresów składkowych. Następnie Prezes ZUS powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje krótki okres, usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. W okresach od [...] czerwca 1998 r. do [...] kwietnia 2012 r. oraz od [...] października 2015 r. do chwili obecnej wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Częściowa niezdolność do pracy orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS może ograniczać, ale nie uniemożliwia podjęcie przez wnioskodawcę zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wprawdzie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Konkludując organ stwierdził, że z przeprowadzonej analizy sprawy nie wynika, aby wnioskodawca nie mógł podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. We wskazanych okresach wobec wnioskodawcy nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli wnioskodawcy, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Również podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W związku z powyższym, po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie można wnioskodawcy przyznać renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł wnioskodawca (dalej jako "skarżący"). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 75 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał, że organ nie zebrał w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno być oparte rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwym organem. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie ma zaś kompetencji czy możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe pozostaje bowiem w gestii Prezesa ZUS. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. Przesłanka "szczególnych okoliczności" o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia (v. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Sądu, rozstrzygnięciu organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutowi skargi, Prezes ZUS rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Organ miał podstawę do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, które uniemożliwiły skarżącemu przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, że na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bowiem, że na przestrzeni 52 lat życia skarżący udokumentował tylko 12 lat, 11 miesięcy i 18 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Co również istotne - w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy oraz przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia trybie zwykłym - skarżący udokumentował jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 28 dni okresów składkowych. Słusznie zauważył organ, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w okresach od [...] czerwca 1998 r. do [...] kwietnia 2012 r. oraz od [...] października 2015 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Jak wynika z akt sprawy, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2020 r. skarżący został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy do [...] czerwca 2021 r. Nie sposób tym samym zakwestionować stanowiska Prezesa ZUS wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie spełnia również kolejnego warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym na skutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu (v. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1397/14, orzeczenia nsa.gov.pl). Częściowa niezdolność do pracy orzeczona do [...] czerwca 2021 r. nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały skarżącemu zatrudnienie, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wyjaśnić także należy, że trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Świadczenie o którym mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej dla osób znajdujących się w niedostatku. Sąd nie kwestionuje tego, że sytuacja życiowa i materialna skarżącego jest trudna, niemniej jednak sąd administracyjny jest wyłącznie sądem prawa i jego zadaniem jest kontrola decyzji pod względem jej legalności, to jest wyłącznie zgodności z prawem. W związku z powyższym, zdaniem Sądu wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zostało w wystarczający sposób uzasadnione i nie jest dowolne. Przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym jest zasadne, znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie stwierdził zaś takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie wydanej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.