II OSK 3332/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1064/17 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. znak: [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1064/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WWINB") z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego (dalej "PINB") nakazał współwłaścicielom hali garażowej (lokalu niemieszkalnego [...] na os. P. [...] w T.) K. W.-K., R.K., M.P., B.K., P.Ł., S.Ł., M.S., A.K., P.K., J.O., J.O., A.M., M.M., doprowadzenie obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na os. P. [...] w T.) do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę ścian wewnętrznych między stanowiskami postojowymi nr 4 i 5, 6 i 7 oraz 8 i 9, a także bram garażowych przed stanowiskami postojowymi nr 1, 5, 6, 7, 8 i 9 w hali garażowej - lokalu niemieszkalnym [...] na os. P. [...] w T. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud."). Inwestorem wymienionego budynku mieszkalnego oraz hali garażowej była spółka A. Sp. z o.o. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B.K, M.S. i S. i P.Ł. B.K. wskazała między innymi, że wstawiła bramę garażową w istniejący otwór na początku 2000 r. M.S. wskazał, że w momencie zakupu miejsca postojowego, było ono wydzielone ścianką działową. Dostęp do niego był ograniczony bramą garażową. S. i P.Ł. napisali, że bramę wjazdową do ich stanowiska wstawili w 2000 r. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2015 r. WWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nakazaniu wymienionym wyżej właścicielom hali garażowej doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę ścian wewnętrznych między stanowiskami postojowymi nr 4 i 5, 6 i 7 oraz 8 i 9, a także bram garażowych przed stanowiskami postojowymi nr 5, 6, 7, 8 i 9 w hali garażowej. Zdaniem WWINB roboty budowlane wykonane w hali garażowej należy zakwalifikować jako wykonanie przebudowy, na którą inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. WWINB wskazał, że w sprawie zasadnicze znaczenie mają okoliczności wskazane w piśmie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] 2014 r. W piśmie Komendant podkreślił, że nie należy dokonywać oddzieleń stanowisk postojowych w zamkniętych halach garażowych np. przegrodami lub bramami ze względu na możliwe naruszenie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Odwołując się do § 207 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) WWINB stwierdził, że z każdego miejsca budynku mieszkalnego, w tym z hali garażowej, powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w razie zagrożenia pożarowego. Skargę na powyższą decyzję wniósł M.P. Skarga została następnie oddalona zaskarżonym wyrokiem WSA w Poznaniu. Sąd podzielił stanowisko WWINB odnośnie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd podzielił również pogląd organów odnośnie zasadniczego znaczenia pisma Komendanta. Przyznał także rację organom, że zamontowanie bram garażowych oraz wybudowanie ścian oddzielających poszczególne miejsca postojowe narusza przepisy, poprzez ograniczenie dróg ewakuacyjnych w razie pożaru w budynku. Ponadto zdaniem Sądu nie należy utożsamiać pojęcia miejsca do przebywania ludzi w rozumieniu § 15 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010r., Nr 109, poz. 719 ze zm., dalej "rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej) z pojęciem pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, o którym mowa w § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.P., zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki, mimo iż w sprawie zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. umożliwiające legalizację wykonanej przebudowy; 2. naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym brak umożliwienia skarżącemu przedstawienia wskazanych w tych przepisach dokumentów, a tym samym pozbawienie prawa do legalizacji robót budowlanych polegających na budowie ścian wewnętrznych między stanowiskami postojowymi nr 4 i 5,6 i 7 oraz 8 i 9, a także bram garażowych przed stanowiskami postojowymi nr 5,6,7,8, i 9 w hali garażowej - lokalu niemieszkalnym [...] na os. P. [...] w T.; 3. naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 207 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że wykonana zabudowa powoduje ograniczenie dróg ewakuacyjnych w razie pożaru w budynku i stwierdzenie w konsekwencji, że wykonana zabudowa powoduje naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, co uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., podczas gdy przepis ten określa wymagania dotyczące projektowania i wykonania, a nie tylko wykonania; 4. naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej polegające na jego zastosowaniu poprzez stwierdzenie, że przedmiotowa zabudowa zmniejsza wymiary drogi ewakuacyjnej, poniżej wartości wymaganych przepisami techniczno-budowlanymi lub wejścia ewakuacyjnego albo okien dla ekip ratowniczych, podczas gdy przepis ten nie stanowi uzasadnienia dla braku zastosowania art. 48 Pr. bud.; 5. naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 15 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez zaliczenie hali garażowej do pomieszczeń przeznaczonych na "pobyt ludzi", podczas gdy hala garażowa nie jest takim pomieszczeniem; 6. naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w sprawie nie doszło do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w tym pełnej dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu prowadzonym przed organem; 7. naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w niniejszej sprawie konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej w celu potwierdzenia (bądź nie) możliwości skorzystania z dyspozycji przepisu art. 48 Pr. bud. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę, na dokonanie której w dacie jej realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia. Wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wobec niezasadnego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcia przez organy oraz Sąd I instancji, że w sprawie nie mogła znaleźć zastosowania procedura legalizacyjna. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie nie znajdował jednak zastosowania art. 48 ust. 1 Pr. bud., który dotyczy samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części i przewidziany w art. 48 ust. 2 Pr. bud. tryb legalizacji tak zrealizowanego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr. bud. przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud. nie jest natomiast przebudowa, nie ma więc do niej zastosowania art. 48 i 49 Pr. bud. Pojęcie przebudowy zostało bowiem zdefiniowane w art. 3 pkt 7a Pr. bud. w sposób niezależny od wymienionego wyżej pojęcia budowy. Zgodnie z wymienionym art. 3 pkt 7a Pr. bud. przebudową jest zaś wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stąd też prawidłowo organy przyjęły, że do przebudowy znajduje zastosowanie art. 50 i 51 Pr. bud. Z kolei przepisy art. 48 łącznie z art. 49 Pr. bud. dotyczą rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z pojęcia budowy zdefiniowanego w art. 3 pkt 6 Pr. bud. wynika, że będą miały także zastosowanie do odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. Nie będą natomiast miały zastosowania do przebudowy (art. 3 pkt 7a). Omawiane przepisy art. 48 i 49 Pr. bud. nie dotyczą bowiem robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, wymagających pozwolenia na budowę (zob. A. Gliniecki, Komentarz do art. 48 Prawa budowlanego, dostępny w LEX). W tej sytuacji za chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Prawidłowo również Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] 2014 r. W piśmie Komendant zajął bowiem jednoznaczne stanowisko, że nie należy wykonywać oddzieleń stanowisk postojowych w garażach podziemnych, niezależnie od spełnienia wymagań dotyczących wentylacji pomieszczeń, z uwagi na konieczność zapewnienia osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa w sposób i na zasadach określonych w art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( tekst jedn. Dz. U. z 2009r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.). W tej sytuacji zbędne było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność, która została ustalona na podstawie stanowiska specjalistycznego organu, jakim jest Komendant Państwowej Straży Pożarnej, upoważnionego zarówno do wydawania opinii, jak i przeprowadzana kontroli w tym zakresie. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że zabudowa miejsc parkingowych ogranicza możliwość ewakuacji z budynku zgodnie z § 207 ust 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Trafnie wskazał Sąd, że pojęcie miejsca przeznaczonego na pobyt ludzi w rozumieniu § 15 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej nie można utożsamiać z pojęciem pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Właściciel istniejącego obiektu budowlanego, będącego budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zobowiązany jest bowiem zgodnie z § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych odpowiednich dla tego rodzaju obiektu. Trzeba jednakże podkreślić, że w zakresie obowiązków wynikających z omawianych podstawowych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej tj. art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej i § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, istotne jest zapewnienie odpowiednich warunków ewakuacji z każdego miejsca w obiekcie przeznaczonego do przebywania ludzi. Prawodawca podkreśla w rozporządzeniu w sprawie ochrony przeciwpożarowej wymogi dotyczące zapewnienia możliwości ewakuacji z "każdego miejsca w obiekcie przeznaczonego do przebywania ludzi", nie posługuje się zaś terminem "pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi". Dlatego też omawianego obowiązku nie można zawężać jedynie do zapewnienia odpowiednich warunków w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 (w zw. z § 5 ust. 1) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2197/16). Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne, nie znajdując podstaw do jego uzupełnienia. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stąd nie można uznać, że organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a., skoro zebrany przez nie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.