I OSK 538/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa R. Sp. z.o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 984/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa R. Sp. z.o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 984/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego [...] Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz Miasta I. zobowiązał Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane [...] Sp. z o.o. (dalej jako: Spółka) do zapłaty kwoty 15.438,85 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o pow. [...] ha położonej w I. przy ul. D., oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], w prawo własności nieruchomości, dokonanego decyzją Burmistrza Miasta I. z dnia [...] czerwca 2012 r. W decyzji określono, że zapłaty należy dokonać w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), w związku z art. 5 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej: u.g.n. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Burmistrz M. I. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. dokonał przekształcenia przysługującego Spółce prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o pow. [...] ha położonej w I. przy ul. D., oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], w prawo własności nieruchomości. Spółce została udzielona bonifikata w opłacie za przekształcenie w wysokości 15.255,10 zł na warunkach określonych w uchwale Rady Miejskiej w I. Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym i prawnym w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2011 r., Nr 169, poz. 2555) zwanej dalej: uchwałą Nr [...]. Zgodnie z tą uchwałą bonifikata mogła być udzielona w przypadku wykorzystania nieruchomości na cele mieszkaniowe użytkownika wieczystego. Spółka zbyła przedmiotową nieruchomość w dniu 8 listopada 2012 r. na rzecz I. i Z. W., którzy nie są dla niej osobą bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. Z uwagi na to, że Spółka przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła nieruchomość, Burmistrz wydał decyzję w sprawie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w sprawie bezsporne jest, iż Spółka zbyła na rzecz osoby obcej nieruchomość położoną w I., oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia. W tej sytuacji organ I instancji był zobowiązany do ustalenia i żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. W sprawie nie ma natomiast znaczenia, że przeznaczenie nieruchomości zostało nadal zachowane dla celów budownictwa mieszkaniowego. Na tę decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, ze organ odwoławczy posiadał do dyspozycji dokumenty przedstawione przez stronę skarżącą i oświadczenia nabywców nieruchomości , wskazujące na cel nabycia nieruchomości i dokumenty te winny być rozpoznane jako dowody w postępowaniu w łączności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. Podniósł, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ, który wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, żąda zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n., spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis ten stanowi nadto, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Żądanie zwrotu równowartości bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, a waloryzacji zwracanej równowartości bonifikaty dokonuje się według zasad określonych w art. 5 u.g.n., a więc przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 4 ust. 16 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości). Regulacja zawarta w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przewiduje jednak dwie sytuacje kiedy podmiot może zostać zwolniony z obowiązku zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Po pierwsze - gdy zbycie nieruchomości nastąpiło na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. lub spółdzielni mieszkaniowej (zwolnienie obligatoryjne). Po drugie, gdy strona wniosła o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, a w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek (zwolnienie fakultatywne). Odstąpienie następuje wówczas w formie decyzji właściwego organu administracji, po uzyskaniu zgody wojewody, rady lub sejmiku. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta I. dokonał przekształcenia przysługującego stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w I., oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], w prawo własności nieruchomości. Spółce została udzielona bonifikata w opłacie za przekształcenie w wysokości 15.255,10 zł na warunkach określonych w uchwale Nr [...]. Zgodnie z tą uchwałą bonifikata mogła być udzielona w przypadku wykorzystania nieruchomości na cele mieszkaniowe użytkownika wieczystego. Tymczasem Spółka sprzedała przedmiotową nieruchomość w dniu 8 listopada 2012 r. I. i Z. W., którzy nie są dla niej osobą bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. Ponieważ Spółka przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła przedmiotową nieruchomość, zasadnie organ I instancji w oparciu o art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydał decyzję w sprawie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Sąd I instancji podkreślił, że istotny był sam fakt zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia, nie ma natomiast znaczenia w sprawie, że nabywca tej nieruchomości również realizuje cele mieszkaniowe. W ocenie Sądu I instancji, nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ odwoławczy dokonał dowolnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne. Strona skarżąca sama przyznała, że zbyła przekształconą nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia jej przekształcenia. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego należało zastosować w tej sytuacji art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i zobowiązać Spółkę do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Wbrew zarzutom skargi nie chodziło skarżącej Spółce o wadliwe ustalenie stanu faktycznego tej sprawy, gdyż istotne okoliczności zostały w sposób nie budzący wątpliwości ustalone, a jedynie skarżąca strona kwestionuje, choć nie podniosła formalnie takiego zarzutu, wykładnię przepisu art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości twierdząc, że zachowała uprawnienie do bonifikaty, jeśli przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności zbędzie nieruchomość z zachowaniem jednak tego samego celu, który wynikał z decyzji o ustaleniu bonifikaty tj. na cele budownictwa mieszkaniowego. W ocenie skarżącej bowiem skoro zbyła nieruchomość w stosunku do której zastosowano bonifikatę przy przekształceniu podmiotowi prowadzącemu ten sam rodzaj działalności na cele budownictwa mieszkaniowego, to zachowała uprawnienie do bonifikaty. Tymczasem, poza wyżej wskazanymi przypadkami kiedy podmiot może zostać zwolniony z obowiązku zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty, każde zbycie nieruchomości lub wykorzystanie nieruchomości na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty stanowi podstawę do żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Zarówno zbycie nieruchomości jak i wykorzystanie nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji udzielającej bonifikaty stanowią rozłączne, samodzielne podstawy do orzeczenia o obowiązku zwrotu bonifikaty. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca Spółka i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego - aktu prawa miejscowego tj. § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w I. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym i prawnym w prawo własności nieruchomości - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podstawą udzielenia bonifikaty w rozumieniu § 1 uchwały stanowiło podmiotowe (ściśle związane z osobą użytkownika wieczystego) wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkaniowe, podczas, gdy literalne brzmienie § 1 uchwały klarownie wskazuje, że podstawą udzielenia 95% bonifikaty nie były w żadnym stopniu kryteria podmiotowe, lecz przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, które to przeznaczenie może być realizowane także przez nabywcę nieruchomości w rezultacie zbycia nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro sporna nieruchomość przeznaczona jest nadal na cele mieszkaniowe, to w świetle ww. uchwały nie można utrzymywać, że zaistniały przesłanki do orzeczenia o zwrocie bonifikaty. Nieruchomość jest bowiem przeznaczona na cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty i nieistotnym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, z punktu widzenia treści uchwały pozostaje, czy zabudowania nieruchomości zabudowa mieszkaniową dokona sam użytkownik wieczysty (którego prawo użytkowania wieczystego przekształcono w prawo własności), czy tez nabywca nieruchomości, dokonujący zakupu nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego - cele zbieżne z podstawą udzielenia bonifikaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za nietrafny. Przede wszystkim wskazać należy, iż jedyny wyrażony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w I. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym i prawnym w prawo własności nieruchomości, sformułowany został w sposób wadliwy. Otóż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje: 1) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne; 2) wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). W decyzji, o której mowa w ww. art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 4 ust. 2 ww. ustawy). W myśl z kolei art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych (art. 4 ust. 11a ustawy). W § 1 uchwały Rady Miejskiej w I. z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] wskazano, że wyraża się zgodę na udzielenie przez Burmistrza Miasta I. bonifikaty w wysokości 95% od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym i prawnym w prawo własności nieruchomości w przypadku gdy przedmiotem przekształcenia jest nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta I.na cele inne niż rolne. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta I. dokonał przekształcenia przysługującego skarżącej Spółce prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w I., w prawo własności nieruchomości. Spółce została udzielona bonifikata w opłacie za przekształcenie na warunkach określonych w ww. uchwale. Postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zostało zakończone ostateczną decyzją. Tymczasem w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma treść art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż to ten przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia organów administracyjny publicznej w zakresie zobowiązania do zwrotu bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z powołanym przepisem, organ, który orzekał o przekształceniu i udzieleniu bonifikaty, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, po jej waloryzacji, jeżeli osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed upływem pięciu lat licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty za zgodą odpowiednio: wojewody, rady lub sejmiku. W powołanym przepisie ustawodawca wymienia dwie przesłanki, których wystąpienie powoduje konieczność żądania zwrotu udzielonej rekompensaty. Zastosowany pomiędzy nimi spójnik "lub" wyraża alternatywę łączną, tj. możliwą wymienność dwóch równorzędnych części zdania. Zastosowanie w przepisie tego właśnie spójnika powoduje, że wystąpienie zarówno obu warunków łącznie, jaki i każdego z nich osobno, będzie wiązało się z wystąpieniem określonych skutków. W niniejszej sprawie, zastosowanie spójnika "lub" w treści art. 4 ust. 15 omawianej ustawy powoduje, że wystarczającym do żądania zwrotu bonifikaty jest ziszczenie już jednego z warunków określonych w tym przepisie. W konsekwencji do żądania zwrotu bonifikaty wystarczającym było, że nieruchomość została zbyta osobie innej niż osoba bliska, przed upływem 5 lat od dokonania przekształcenia, co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie. Ani organy, ani Sąd nie musiały zatem badać na jakie cele wykorzystywana jest nieruchomość, gdyż ani zmiana tego celu, ani dalsze wykorzystywanie nieruchomości na cel stanowiący podstawę udzielenia bonifikaty, nie mogło wpłynąć na zaistnienie obowiązku zażądania przez organ zwrotu udzielonej bonifikaty (tak również np. w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1742/14). Przywołanie zatem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego - § 1 uchwały Nr [...].Rady Miejskiej w I. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym i prawnym w prawo własności nieruchomości, a tym samym kwestionowanie podstawy prawnej udzielenia Spółce bonifikaty w opłacie za przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, nie mogło odnieść zamierzonego skutku w stosunku do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu ww. bonifikaty, której to zwrot orzeczono na podstawie art. 4 ust. 15 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.