II OSK 3078/19

SENTENCJA Dnia 22 września 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Z. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2814/16 oddalającym skargi kasacyjne Wojewody [...] oraz Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie ze skargi J. W. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić skargę o wznowienie postępowania sądowego. UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2814/16 oddalił skargi kasacyjne Wojewody [...] oraz Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 348/16 w sprawie ze skargi J. W. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. NSA uznał wyrok Sądu I instancji, którym uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymującą ją w mocy decyzję organu I instancji za prawidłowy bowiem słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy w sposób niewystarczający dokonały sprawdzenia projektu budowlanego w aspekcie stosowania art. 35 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nie wyjaśniły wątpliwości, bez której uznanie, że zachodzą warunki do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może mieć miejsca. Sąd miał na uwadze, iż wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odnoszą się do budowy od podstaw nowego obiektu budowlanego. W sytuacji zaś kiedy wniosek inwestora dotyczy rozbudowy, przebudowy i nadbudowy obiektu budowlanego, to projekt rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektu budowlanego musi nawiązywać do obiektu już istniejącego. Zatem ocena takiego projektu budowlanego musi odnosić się także do obiektu już istniejącego, który musi być obiektem o uregulowanym stanie prawnym, to jest wykonanym w oparciu o będącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę, jeżeli jego realizacja wymagała takiej decyzji. NSA zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że badanie legalności rozbudowywanego budynku powinno być także przedmiotem oceny w trybie art. 35 ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostało to zakwestionowane w toku postępowania. Sąd I instancji zaznaczył, że w razie braku decyzji o pozwoleniu na budowę rozbudowywanego obiektu kwestia oceny legalności istniejącego obiektu budowlanego należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wątpliwości organu architektoniczno-budowlanego odnośnie do legalności obiektu rozbudowywanego nakładają na ten organ obowiązek wyjaśnienia kwestii legalności przy ewentualnym skorzystaniu z instytucji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wystąpieniu do organów nadzoru budowlanego w trybie art. 100 § 1 K.p.a. W zaskarżonym wyroku stwierdzono, że rozstrzygnięcie zagadnienia w przedmiocie samowoli budowlanej jest zagadnieniem wstępnym i powinno poprzedzać wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez rozbudowę i nadbudowę. NSA podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do konieczności dokonania przez organy architektoniczno-budowlane oceny dopuszczalności wydania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, co do którego inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę ani pozwoleniem na jego użytkowanie, a także co do uzależnienia wydania takiego pozwolenia od zakończenia odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Zdaniem NSA, skoro inwestorzy nie przedstawili żadnego dowodu, w szczególności pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu, który ma podlegać rozbudowie, przebudowie i nadbudowie a skarżący konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego zarzucają, iż miał on powstać nielegalnie, to należy tę kwestię wyjaśnić w sposób jednoznaczny. Na kwestię samowolnej budowy garażu zwracał już uwagę Wojewoda [...] w decyzji kasacyjnej wydanej w granicach sprawy administracyjnej. NSA zwrócił uwagę, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę, powyższą kwestię rozpatrzyły w sposób nieprawidłowy, czym naruszyły zasadę z art. 8 K.p.a. NSA zauważył, że wszystkie okoliczności zrealizowania przedmiotowego garażu podnoszone w skardze kasacyjnej przez Z. W. mogą być wzięte pod rozwagę w postępowaniu dotyczącym tego obiektu, wszak prowadzonym przez właściwy do tego organ w rozumieniu ustawy Prawo budowlane – organ nadzoru budowlanego. Dalej NSA stwierdził, że kwestia legalności garażu, co do której podnoszone są zasadnicze wątpliwości nie może zostać uznana za wyjaśnioną przez organy architektoniczno-budowlane na podstawie przyjęcia domniemania legalności na podstawie oświadczenia inwestora oraz pisemnego, lecz nie decyzyjnego, stanowiska organu nadzoru budowlanego. NSA podkreślił, że skoro część istniejącego garażu ma zostać wykorzystana dla zamierzonej inwestycji, to udzielenie pozwolenia na budowę nie może stanowić swoistego obejścia przepisów Prawa budowlanego, dotyczących zarówno legalizowania obiektów wzniesionych samowolnie, jak i uwzględnienia ogólniejszej reguły dopuszczalności prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Wydanie pozwolenia na budowę w stanie, w którym projekt budowlany ujmuje do wykorzystania istniejący obiekt budowlany (lub jego części) w istocie sankcjonuje stan takiego obiektu i stanowi przyzwolenie właściwej władzy budowlanej na podjęcie oznaczonego zakresu robót budowlanych. Brak wyjaśnienia uprzednio legalności jego wykonania i zakończenia tego wątku stosowną decyzję organu nadzoru budowlanego, nie może umykać z pola widzenia organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydaniu w stanie obecnym rzeczonego pozwolenia na budowę. NSA uznał, że brak wyjaśnienia w stosownym trybie legalności wzniesienia przedmiotowego garażu objętego pozwoleniem na jego rozbudowę, przebudowę i nadbudowę był kwestią przesądzającą za uwzględnieniem skargi. Skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Z. W., powołując się na przesłankę wznowienia z art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Skarżący wniósł o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego ww. wyrokiem NSA, zmianę tego wyroku poprzez uchylenie wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt. II SA/Kr 3448/16 i oddalenie skargi a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że gdy po wyroku NSA sprawa trafiła do organu I instancji zwracał się kilkakrotnie do różnych instytucji z wnioskiem o weryfikację czy w aktach archiwalnych znajduje się kopia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu, jednak wszystkie te instytucje deklarowały, że nie przechowują takich dokumentów. Na potwierdzenie wskazane zostały daty kierowanych zapytań i uzyskanych odpowiedzi. W dniu [...] lipca 2019 r. w imieniu skarżącego został złożony kolejny wniosek do Urzędu Miasta i Gminy w M.. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. (data wpływu 19 sierpnia 2019 r.) pełnomocnik skarżącego otrzymał odpis decyzji Urzędu Miejskiego w M. o nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. o pozwoleniu na budowę dla J. i A. W. dla budynku garażu samochodowego dobudowanego do budynku mieszkalnego położonego w M. przy ul. B. [...]. kat. [...]. Dawna działka kat. [...] to obecna działka [...] obręb [...] w M. (zawiadomienie z Sądu Rejonowego w Myślenicach z dnia [...] października 2000 r. o wpisie podziału nieruchomości, odpis KW nr [...]). Skarżący podnosi, że załączony do niniejszej skargi o wznowienie dokument dowodzi, że przedmiotowy garaż jest i był obiektem legalnym, zrealizowanym w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Dalej skarżący wskazał, że okoliczność ta odpowiada przesłance wznowienia z art. 273 § 2 P.p.s.a., tj. z powodu wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Sądy administracyjne wydając wcześniejsze wyroki nie miały do dyspozycji przedmiotowej decyzji, a uzyskane w toku postępowania stanowisko PINB w M. uznały za niewystarczające dla oceny legalności garażu. Skarżący podkreśla, że wykrycie nowych okoliczności lub dowodów, o których mowa w art. 273 § 2 P.p.s.a. odnosi się tylko do takich, które w poprzednim postępowaniu w ogóle nie były ujawnione i zgłaszane, bowiem nie były znane stronom. Okoliczności lub środki dowodowe muszą pozostawać w związku z prawomocnym orzeczeniem, które jest przedmiotem postępowania wznowieniowego tzn. muszą być tego rodzaju, że mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie wprawy w poprzednim postępowaniu. W sprawie wystąpiła zatem okoliczność, którą przepis prawny nakazywał ustalić w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę garażu, którą organy administracji budowlanej ustaliły (legalność budowy garażu), lecz NSA uznał, iż ustaliły ją w oparciu o niewystarczające środki dowodowe, to jest bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania. Mając na uwadze treść wyroków WSA w Krakowie i NSA skarżący stwierdza, że pierwotną przyczyną uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę była niemożność ustalenia czy budowa garażu była poprzedzona wydaniem stosownego pozwolenia na budowę. Odpowiedź pozytywna zapobiegłaby jakimkolwiek dywagacjom na ten temat, co potwierdza, że przedmiotowa kwestia miała istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że skarżący dochował przewidzianego prawem terminu na wniesienie skargi o wznowienie postępowania bowiem o treści decyzji z dnia [...] maja 1974 r. dowiedział się po otrzymaniu jej odpisu w dniu [...] sierpnia 2019 r. Skarżący nie znał treści tej decyzji i nie mógł się na nią powołać i przeprowadzić z niej dowodu w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdził, że wiedza Sądu o istnieniu pozwolenia na budowę z całą pewnością miałaby wpływ na orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega odrzuceniu. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 275 P.p.s.a. do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie. Stosownie zaś do treści art. 280 P.p.s.a. Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W przypadku braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci, bowiem merytoryczne rozpoznanie skargi jest niemożliwe, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Zarządzeniem z dnia 6 listopada 2019 r. NSA skierował sprawę na rozprawę. W myśl art. 281 P.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. W myśl art. 276 P.p.s.a. do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175 P.p.s.a. W niniejszej sprawie właściwym sądem do rozpoznania skargi o wznowienie stosownie do art. 275 P.p.s.a. był Naczelny Sąd Administracyjny bowiem orzekał jako ostatni w sprawie, co do której wskazano podstawę wznowienia inną niż przyczyna nieważności tj. art. 273 § 2 P.p.s.a. Do skargi o wznowienie miał zatem zastosowanie art. 175 P.p.s.a. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga o wznowienie spełnia wymóg z art. 175 P.p.s.a. bowiem została wniesiona przez pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym. Odnośnie do zachowania terminu do wniesienia skargi o wznowienie określonego w art. 277 P.p.s.a. w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że skarżący dochował terminu do jej wniesienia. Za podstawę wznowienia skarżący wskazuje okoliczność z art. 273 § 2 P.p.s.a. a zatem trzymiesięczny termin liczy się od dnia, w którym dowiedział się on o podstawie wznowienia. O istnieniu decyzji z dnia [...] maja 1974 r. skarżący dowiedział się z pisma Urzędu Miasta i Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2019 r., które, jak twierdzi, doręczono mu [...] sierpnia 2019 r. Zatem nadanie skargi o wznowienie do NSA w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] września 2019 r. (data stempla pocztowego) potwierdza jednoznacznie, że termin trzymiesięczny został zachowany. Przechodząc do oceny czy skarżący wykazał, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 273 § 2 P.p.s.a. NSA stwierdza, że znamion tej przesłanki nie spełnia ujawnienie istnienia decyzji Urzędu Miejskiego w M. o nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. o pozwoleniu na budowę, wydanej dla J. i A. W. dla budynku garażu samochodowego dobudowanego do budynku mieszkalnego położonego w M. przy ul. B. [...]. kat. [...]. Podkreślić należy, że wykrycie okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, z których strona nie mogła skorzystać, a które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 273 § 2 P.p.s.a. jest ograniczona do postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast jeśli wykryte okoliczności faktyczne lub środki dowodowe mogłyby mieć wpływ ale na wynik sprawy administracyjnej, to powinny być wykorzystywane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, bez konieczności zmiany bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego. Wznowienie postępowania sądowego na podstawie art. 273 § 2 P.p.s.a. uzasadniają jedynie te przesłanki, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym. Okoliczności faktyczne i dowody, na które powołuje się strona muszą istnieć przed zakończeniem sprawy, której dotyczy wniosek. Ujawnienie tych okoliczności czy dowodów powinno prowadzić do stwierdzenia, że wydane przez sąd orzeczenie było niezasadne z punktu wiedzenia materiału faktycznego i dowodowego. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że ujawnienie decyzji o pozwoleniu na budowę garażu dowodzącej legalności jego wzniesienia nie jest środkiem dowodowym, który miałby wpływ na wyrok wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA uznał w tym wyroku, że WSA w Krakowie słusznie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z [...] września 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego garażu na budynek mieszkalny jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o. i elektryczną, na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości M.". Powodem było nieustalenie przez organy w sposób odpowiadający wymogom z art. 8 K.p.a. czy garaż, który będzie stanowił przedmiot zainwestowania, został wybudowany legalnie w oparciu o pozwolenie na budowę. Strony zgłaszały w tym zakresie wątpliwości toteż należało tę okoliczność wyjaśnić. W przypadku braku takiego dokumentu sprawa legalności wzniesienia garażu miałaby zostać rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Następstwem wyroku NSA jest utrzymanie w mocy wyroku WSA w Krakowie, którym to wyrokiem uchylono decyzje wydane w niniejszej sprawie. Zatem organy administracji będą kolejny raz prowadzić od nowa postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Na organy te nałożony został obowiązek ustalenia, czy garaż został zbudowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Okoliczność, że wnoszący o wznowienie postępowania Z. W. dysponuje obecnie decyzją z dnia [...] maja 1974 r. o pozwoleniu na budowę garażu, nie przesądza o tym, że wyrok NSA był nieprawidłowy. Wbrew twierdzeniom skarżącego ujawnienie istnienia tej decyzji nie zapobiegłoby "jakimkolwiek dywagacjom" odnośnie do legalności budowy garażu. Posiadanie przez NSA wiedzy na temat tej decyzji mogłoby jedynie skutkować wskazaniem odmiennych argumentów przemawiających za oddaleniem skargi kasacyjnej. Przedstawiony przez skarżącego dokument w postaci pozwolenia na budowę jest tak znaczący dla toczącego się postępowania administracyjnego, że powinien być przedmiotem oceny przez organy administracji. Także pozostałe strony postepowania administracyjnego powinny mieć możliwość zapoznania się z tym dokumentem i wypowiedzenia się w tym postępowaniu co do tego dokumentu. Przesądzanie przez sądy administracyjne, że garaż został zbudowany legalnie w oparciu o pozwolenie na budowę, który to dokument został ujawniony już po zakończeniu tego postępowania, byłoby wkraczaniem przez sądy administracyjne w rolę organów administracji i naruszałoby prawa stron postępowania do czynnego w nim udziału. Uznać zatem należy, że okoliczność ujawnienia nowego środka dowodowego w postaci pozwolenia na budowę garażu z [...] maja 1974 r. nie skutkowałaby wydaniem przez NSA odmiennego rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, którego dotyczy skarga o wznowienie. Odmienna była by jedynie argumentacja przemawiająca za takim rozstrzygnięciem, której treść została wyżej wskazana. W tej sytuacji nie zachodzi przesłanka z art. 273 § 2 P.p.s.a. bowiem ujawniony środek dowodowy wpływa na postępowanie administracyjne nie zaś na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 281 P.p.s.a., odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego.