II OSK 1534/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1209/05 w sprawie ze skargi U. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1209/05, w sprawie ze skargi U. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], stwierdził, że nie może być ona wykonana oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, umorzył postępowanie w sprawie pęknięć ściany budynku położonego przy ul. [...] w K. na skutek niewykonania robót zabezpieczających w budynku sąsiednim, położonym przy ul. [...] oraz w sprawie występujących nieprawidłowości przy rozbudowie tego obiektu. Zdaniem organu, ze złożonej przez inwestorów E. i H. Ł. ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego w zakresie stwierdzenia poprawności wykonania robót budowlanych (naprawczych i zabezpieczających) przy budynku usytuowanym przy ul. [...] wynika, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości wykonania tych robót, a budynek nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania - nie potwierdził się więc zarzut nieprawidłowej realizacji rozbudowy przedmiotowego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. i W. S., wskazując, że przed wydaniem decyzji nie mogli zapoznać się z opinią rzeczoznawcy dostarczoną w dniu [...] sierpnia 2005 r. oraz zarzucając, że ekspertyza nie jest wyczerpująca i budzi wątpliwości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż pismo rzeczoznawcy z dnia [...] sierpnia 2005 r. ma charakter wyjaśniający i nie wnosi do sprawy nowych elementów. W ocenie organu, brak było powodów do żądania dostarczenia przez inwestorów nowej ekspertyzy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli U. i W. S., podnosząc, że w piśmie z dnia [...] maja 2005 r. zwrócili się o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego J. N., z której wynika, że proces uszkodzeń przedmiotowego budynku ma charakter ciągły i postępujący oraz grozi katastrofą budowlaną, a przyczyną uszkodzeń jest nieprawidłowa rozbudowa sąsiedniego budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż skarżący już na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji zgłaszali wątpliwości co do rzetelności wniosków zawartych w ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego R. P., wskazując m. in. na brak przeprowadzenia badań odnośnie wykonania i stanu ław fundamentowych. Wniosek skarżących o przeprowadzenie ponownej ekspertyzy nie został jednak uwzględniony, ani przez organ pierwszej instancji, ani przez organ odwoławczy. Sąd zauważył, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący złożyli do akt opinię biegłego sądowego J. N. sporządzoną w kwietniu 2006 r., z treści której wynika, że przeprowadzone pomiary geodezyjne wskazują na brak stabilności konstrukcyjnej budynku przy ul. [...], powodujący uszkodzenia w budynku skarżących. Biegły wskazał na konieczność zbadania fundamentów pod ścianą szczytową stanowiącego własność inwestorów budynku przy ul. [...], określając wadliwie wykonany fundament jako przyczynę awarii. W ocenie Sądu, treść przedłożonego przez skarżących dokumentu wskazuje, że dowód ten może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy, naruszając przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem dostatecznie przyczyn pękania ścian w budynku skarżących, a w szczególności, czy są one następstwem nieprawidłowości przy budowie budynku należącego do E. i H. Ł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a/ art. 7 i 77 § 1 k.p.a., b/ art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż materiał dowodowy został zebrany wyczerpująco, gdyż organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził dowód z ekspertyzy w zakresie stwierdzenia poprawności wykonania robót zabezpieczających i naprawczych przy budynku mieszkalno – handlowym, zlokalizowanym na działce przy ul. [...] w K. Ponadto, po wniesieniu przez U. i W. S. uwag i zapytań do ekspertyzy, organ wezwał jej autora do udzielenia wyjaśnień, skutkiem czego ustosunkował się on na piśmie do podnoszonych zarzutów. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd nie wskazał w wyroku, na czym polegał błąd organów w przeprowadzeniu dowodu z ekspertyzy biegłego. Stwierdzono, iż organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku uwzględniania wniosku o przeprowadzenie ponownej ekspertyzy tylko dlatego, że strona postępowania nie zgadza się z ekspertyzą już opracowaną. Podniesiono również, że organ dysponuje możliwością przeprowadzenia dowodu z kolejnej opinii biegłego dopiero wówczas, gdy dostępnymi środkami dowodowymi, w tym także przez opinię uzupełniającą, nie można usunąć wątpliwości w sprawie, natomiast taka opinia została przedstawiona przez R. P. przy piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Takie też zarzuty sformułowano w skardze, w odniesieniu do podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy (za wyjątkiem ewentualnej nieważności postępowania, którą Sąd bierze pod rozwagę z urzędu) wyznacza w istocie strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez sąd I instancji. Bez wskazania konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności. Powołując jako podstawę kasacji, naruszenie przepisów postępowania skarżący winien wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Skarżący winien nadto wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że są one chybione. Przede wszystkim nie jest właściwe, na uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd procedury, przytoczenie jako przepisów, którym Sąd miał uchybić art. 7 i 77 § 1 k.p.a., szczególnie iż zarzutowi temu towarzyszy zarzut naruszenia art. 131 § 1 p.p.s.a. (zgodnie ze sprostowaniem art. 133 § 1 p.p.s.a.). Pomijając już nawet okoliczność, że ten ostatni przepis nie pozostaje w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, to zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, nie stosował przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna nie tylko wskazać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia wprawdzie czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, do kontroli legalności zaskarżonego aktu bezpośrednio nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., należy uznać zarzut ten za chybiony. Wskazać należy, że wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej sąd administracyjny orzeka nie tylko na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania jest zasadniczo materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami, jednakże Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przeprowadzenie takiego dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd Wojewódzki, dopuszczając dowód z ekspertyzy i konfrontując go z materiałami sprawy administracyjnej nie naruszył prawa, gdyż powyższe warunki zostały spełnione. Zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można zatem uznać za usprawiedliwiony. Poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie pozostaje zaś wartościowanie tego dowodu w zakresie jego wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż wymagałoby to czynienia analiz odnoszących się do prawidłowości zastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 106 p.p.s.a. i skutków wypływających z tego faktu, a zatem konieczne byłoby wyjście poza granice skargi kasacyjnej, gdyż zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 p.p.s.a. w skardze tej nie postawiono. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 p.p.s.a.