II SA/Gl 1347/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 23 czerwca 2022 r. nr XL/765/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 23 czerwca 2022 r., Nr XL/765/22 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 4347), Rada Miasta Tychy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), stwierdzając, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy", uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie osiedli Żwaków i Suble pomiędzy ulicami: Nizinną, Chałupniczą, Lucjana Rydla, ks. Stanisława Radziejewskiego, Stoczniowców'70, Jaśkowicką i linią kolejową nr 139 w Tychach - etap II (dalej m.p.z.p.). M. S., działając przez pełnomocnika, złożył skargę na ww. uchwałę w części, tj. w zakresie części tekstowej i graficznej (Rozdział 2, § 10 pkt 1 lit. a) tiret pierwszy), ustalającym przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "UM1" na rzecz zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z wykluczeniem sprzedaży i wynajmu pojazdów wolnobieżnych i pojazdów samochodowych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm. – dalej p.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie, w konsekwencji czego w sposób bezzasadny ograniczona została przysługująca skarżącemu swoboda wyboru i prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez nieuzasadnione wyłączenie z katalogu dozwolonych czynności działalności związanej ze sprzedażą pojazdów mechanicznych; 2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów, poprzez nadużycie uprawnień z nich wynikających, czyli dokonanie tzw. "nadużycia władztwa planistycznego", przejawiającego się w dowolnym ukształtowaniu m.p.z.p. w sposób naruszający prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie niewspółmiernym do uzyskanych z tego tytułu korzyści w zakresie ładu przestrzennego; 3) art. 22, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez ich niezastosowanie skutkujące sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad: poszanowania ładu przestrzennego, poszanowania prawa własności, równości oraz proporcjonalności. W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części tekstowej i graficznej; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej opisanej na parceli nr 1, położonej w Tychach przy ul. [...]. Od 2015 roku prowadzi tam działalność gospodarczą pod firmą [...] Przedsiębiorstwo zajmuje się sprzedażą pojazdów mechanicznych. Zgodnie z zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze oznaczonym symbolem "UM1" możliwe jest istnienie jedynie zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z wykluczeniem sprzedaży i wynajmu pojazdów wolnobieżnych i pojazdów samochodowych, która to działalność obejmuje swoim zakresem branżę skarżącego. Zaproponowany przez Radę Miasta Tychy sposób zagospodarowania terenu jawi się jako oczywiście bezzasadny i niewspółmiernie ograniczający prawo własności skarżącego, jak i możliwość prowadzenia przez niego w sposób dotychczasowy działalności gospodarczej. Żadna z sąsiadujących działek nie doznała tak daleko idących ograniczeń w zakresie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, jak działka skarżącego, pomimo, że faktyczny wpływ na ład przestrzenny tych przedsiębiorstw jest o wiele większy. Planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w stopniu co najwyżej minimalnym. Przedsiębiorstwo skarżącego nie generuje jakiegokolwiek uciążliwego oddziaływania, czy to na grunty sąsiednie, czy to na ład ogólny, a z pewnością nie jest to oddziaływanie bardziej uciążliwe, niż działalność już w sąsiedztwie prowadzona (w szczególności polegająca na prowadzeniu składu budowlanego). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podano m. in., że w sprawie prowadzenia na ww. działce sprzedaży samochodów używanych i uszkodzonych, na wniosek właścicieli pobliskich nieruchomości mieszkaniowych prowadzone było postępowanie administracyjne, zakończone decyzją administracyjną nakazującą skarżącemu przywrócenie poprzedniego zagospodarowania nieruchomości, w szczególności poprzez likwidację składu samochodów używanych przeznaczonych do sprzedaży, w tym samochodów uszkodzonych (niesprawnych technicznie). Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Prezydenta Miasta Tychy decyzji z dnia 20 sierpnia 2020 r., nakazującej współwłaścicielom przywrócenie poprzedniego zagospodarowania części nieruchomości. Wyżej wymieniona decyzja, wskutek odwołania, podlegała kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. utrzymało decyzję Prezydenta Miasta Tychy w mocy. Decyzja SKO zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Skarżącego. Sprawę "nielegalnego" punktu sprzedaży samochodów, prowadzonego przez skarżącego, ostatecznie rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 333/21, utrzymał w mocy decyzję SKO w Katowicach. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w zależności od wprowadzonych w planie ograniczeń w zakresie realizacji niektórych inwestycji, uregulowania planu mogą nawet powodować wykluczenie prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Plan w tym zakresie nie narusza również ustaleń Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak jest podstaw do uwzględniania skargi. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżący wykazał swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie odnoszącym się do swej nieruchomości. W zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować ww. akt. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do "(...) uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Skarżący powołuje się głównie na naruszenie przepisów dotyczących jego wolności działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. SK 35/08 (OTK-A 2010/1/2), wskazywał, że pojęcie "ograniczeń wolności prowadzenia działalności gospodarczej" nie obejmuje takich regulacji ustawowych, które mają charakter uniwersalny. Tak rozumiane regulacje prawne - mimo że uciążliwe dla przedsiębiorców - nie mają na celu ograniczania przedsiębiorczości, Trybunał Konstytucyjny nie traktuje ich jako ograniczeń wolności prowadzenia działalności gospodarczej, rozumianej jako prawo podmiotowe rekonstruowane z art. 20 i art. 22 Konstytucji. W tym kontekście nie można twierdzić, że postanowienia m.p.z.p. ograniczają wolność działalności gospodarczej skarżącego, gdyż nie taki jest ich cel. Celem jest tu zapewnienie ładu przestrzennego, a nie ograniczanie praw podmiotowych konkretnych przedsiębiorców. Jest to regulacja o charakterze uniwersalnym, odnosząca się także do innych podmiotów, w tym osób fizycznych. Nikt nie zakazał skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie, w którym ją prowadzi. Może to czynić w miejscu do tego przeznaczonym. Wprowadzanie do planów miejscowych ograniczeń np. co do działalności usługowej, produkcyjnej, itp, jest standardową procedurą mającą umocowanie ustawowe. Akty prawa miejscowego mogą wręcz zakazywać określonej działalności na danym terenie. Podstawą jest tu konieczność ochrony innych wartości. W sprawie prowadzenia na ww. działce sprzedaży samochodów używanych i uszkodzonych, na wniosek właścicieli pobliskich nieruchomości mieszkaniowych, prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone decyzją administracyjną nakazującą skarżącemu przywrócenie poprzedniego zagospodarowania nieruchomości. Decyzja organu I instancji podlegała kontroli SKO w Katowicach, które utrzymało decyzję Prezydenta Miasta Tychy w mocy. Decyzja SKO zaskarżona została do WSA w Gliwicach m. in. przez skarżącego. Skarga rozpatrzona została wyrokiem z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 333/21, którym to oddalono skargę. Plan miejscowy w zakresie odnoszącym się do własności skarżącego nie narusza również ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Tychy, przyjętego uchwałą Nr XXIII/465/20 Rady Miasta Tychy z dnia 17 grudnia 2020 r. (akt przywołany w odpowiedzi na skargę, dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Tychy: https://bip.umtychy.pl/zagospodarowanie-przestrzenne/studium-uwarunkowan/1674) Przy tym samo Studium nie jest tu przedmiotem zaskarżenia, zatem rozwiązania tam przyjęte nie mogą być tu oceniane i tym bardziej podważane. W Studium działka jw. oraz cały obszar objęte są jednostką planistyczną MU – obszar zabudowy mieszkaniowo-usługowej niskiej, której podstawowymi kierunkami przeznaczenia terenów są: zabudowa mieszkaniowo-usługowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia dla tej jednostki obejmują co prawda również usługi sprzedaży i obsługi pojazdów, ale wytyczne określania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w miejscowych planach dla jednostki MU (s. 113 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), jasno nakazują: 4.1.1 określić, które spośród podstawowych i dopuszczalnych kierunków przeznaczenia terenu mogą być realizowane w obrębie obszaru, przyjmując zarazem ustalenia zapewniające ochronę prywatności mieszkańców i kształtowanie wysokiej estetyki środowiska zamieszkania; 4.1.3 wykluczyć inne sposoby zagospodarowania mogące przyczynić się do pogorszenia estetyki otoczenia lub być źródłem uciążliwości dla mieszkańców, w tym: a) generujące ruch samochodowy uciążliwy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, b) związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, złomu, przetwarzaniem zużytych pojazdów i ich części, maszyn, sprzętu elektromechanicznego itp., c) obejmujące składowanie surowców, paliw lub materiałów łatwopalnych (...). Podobnie w ramach ustaleń ogólnych Studium jasno wskazuje, że dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów podporządkowane są podstawowym kierunkom Studium, to jest zabudowie mieszkaniowo-usługowej oraz zabudowie mieszkaniowo jednorodzinnej, w sposób, który zapewnia dominujący charakter funkcji podstawowych oraz niekonfliktowy charakter funkcji dopuszczalnych, o ile dalsze ustalenia nie stanowią inaczej (s. 104 Studium). Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, ponieważ studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Ustalenia studium są przygotowywane dla wielu różnych obszarów i realizowane następnie poprzez różne plany zagospodarowania przestrzennego. Stąd duża różnorodność planowanych w studium funkcji dla poszczególnych obszarów. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale odnośnie nieruchomości skarżącego (tylko w tym zakresie ma interes prawny w złożeniu skargi) dokonano konkretyzacji postanowień Studium i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko prawo własności i interesy właścicieli, ale również potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7, 9 u.p.z.p.). Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19). Skarżący skupił się m. in. na argumentacji prawnej dotyczącej terenu sąsiedniego (wskazując na inną, jego zdaniem mniejszą ingerencję prawodawcy miejscowego na terenach sąsiednich). Sąd jednak nie dokonuje kontroli w zakresie wykraczającym poza własność skarżącego, skoro jego interes prawny dotyczy tylko i wyłącznie jego nieruchomości. Kontrola legalności przyjętych rozwiązań na nieruchomościach pobliskich nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Stąd wnioskowane dowody nie mogły spowodować uwzględnienia skargi. Nie naruszono zatem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W toku procedury umożliwiono osobom zainteresowanym złożenie uwag do projektu planu. Organ uchwałodawczy wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu planu. Wersja uchwalona została opublikowana wymaganej formie. W świetle art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Jeśli skarżący ma taką wolę, może skorzystać z tego uprawnienia. Jeśli żądanie zgłoszone w tym trybie będzie uzasadnione, otrzyma stosowną rekompensatę. Nie doszło zatem do naruszenia art. 2 p.p., 3 ust. 1, 4 ust. 1, 6 ust. 2 pkt 1, 20 ust. 1, 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 22, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.