III OSK 5183/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 125/20 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Fundacji [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 125/20 oddalił skargę A. C. na bezczynność Fundacji [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. C. (dalej: skarżąca) wniosła skargę z 18 września 2019 r. na bezczynność Fundacji [...] w [...] (dalej: organ, Fundacja) zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie odo informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o: stwierdzenie bezczynności organu, orzeczenie o jej charakterze, zobowiązanie Fundacji do udzielenia żądanej informacji publicznej i zasądzenie od podmiotu zobowiązanego kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że za pośrednictwem poczty elektronicznej skierowała do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie jej: "umów na realizację zadań publicznych z podmiotami udzielającymi dotacji na wydarzenia w ramach I. oraz umów zawartych z osobami prawnymi i fizycznymi w ramach w/w dotacji. Pomimo upływu ustawowego terminu informacje te nie zostały skarżącej udostępnione. Organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosku. Jako podmiot korzystający z dotacji pochodzących ze środków publicznych organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Nadto strona 20 grudnia 2019 r. wniosła o wymierzenie grzywny Prezesowi Zarządu Fundacji na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.), w związku z nieprzekazaniem do Sądu skargi na bezczynność z 18 września 2019 r. Postanowieniem z 22 maja 2020 r. sygn. akt III SO/Gl 1/20 tut. Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 zł. Pismem z 17 czerwca 2020 r. organ wyjaśnił, że nie miał zamiaru zatajać czegokolwiek co dotyczy funkcjonowania Fundacji. Przyczyną zaistniałego stanu sprawy jest fakt, że Fundacja nie zatrudnia pracowników, nie ma sformalizowanych struktur organizacyjnych i nie posiada wystarczających kompetencji, aby prawidłowo zareagować na złożoną przez wnioskodawcę skargę na bezczynność. Następnie organ wskazał, że nie kwestionuje twierdzeń strony, że wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie organizacji I. i złożyła go za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z tym, że adres mailowy widoczny na stronie Fundacji [...] od czerwca 2019 r. jest nieaktywny, bowiem Fundacja zakończyła współpracę z osobami obsługującymi tę stronę. Z tego względu Fundacja nie miała wiedzy, iż na powyższy adres mailowy został skierowany jakiś wniosek, a tym bardziej o tym, czego dokładnie wniosek ten dotyczył. Organ wyjaśnił też, że we wrześniu 2019 r. otrzymał listem poleconym skargę na bezczynność, z której powziął wiadomość, iż pełnomocnik skarżącej zarzucił niezastosowanie się do wniosku. Niezwłocznie udzielił pisemnej odpowiedzi wyjaśniając, iż nie otrzymał wniosku skierowanego drogą elektroniczną na nieobsługiwany od dawna adres mailowy i jednocześnie poprosił o przesłanie wniosku drogą pocztową na znany wnioskodawcy adres aby mógł niezwłocznie udzielić żądanych wyjaśnień oraz o wycofanie skargi. Nie znając treści wniosku nie miał żadnych możliwości udzielić informacji, których zakresu nie znał. Na dowód swych twierdzeń załączył: 1. odpis skargi na bezczynność otrzymanej od wnioskodawcy, 2. pismo skierowane do pełnomocnika wnioskodawcy, 3. uchwałę o powołaniu zarządu fundacji [...], 4. komplet umów dotyczących organizacji lndustriady 2019 w obiekcie [...]. Zważywszy na powyższe wyjaśnienia organ zwrócił się z prośbą o umorzenie wymierzonej kary grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że skarga okazała się ona bezzasadna. W rozpoznawanej sprawie jako bezsporne WSA w Gliwicach uznał, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., adresat wniosku jest podmiotem niepublicznym dysponującym majątkiem publicznym, a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto, stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Działając w tak określonych ramach, Sąd I instancji wskazał, że nie może odnieść się do żądania wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż go nie posiada - organ nie przesłał do Sądu wniosku twierdząc, iż go nie otrzymał, a również strona skarżąca nie przesłała tego wniosku. Jednocześnie WSA w Gliwicach stwierdził, że kierując się żądaniami skargi organ przesłał do Sądu umowy na realizację zadań publicznych z podmiotami udzielającymi dotacji na wydarzenia w ramach I. Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie informacja publiczna nie została udostępniona stronie skarżącej w zakreślonym ustawowo terminie. Jednakże skarga na bezczynność organu była niezasadna, gdyż skarżąca nie załączyła do skargi dowodu doręczenia drogą elektroniczną wniosku o udostępnienie mu żądanej informacji publicznej - dowodem takim byłoby Urzędowe Potwierdzenie Przedłożenia (UPP) lub Urzędowe Potwierdzenie Doręczenia (UPD). Z oświadczenia Fundacji wynika, że adres mailowy widoczny na stronie Fundacji [...] od czerwca 2019 r. jest nieaktywny, bowiem Fundacja zakończyła współpracę z osobami obsługującymi tę stronę. Z tego względu Fundacja nie miała wiedzy, iż na powyższy adres mailowy został skierowany jakiś wniosek, a tym bardziej o tym, czego dokładnie wniosek ten dotyczył. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – przez niezasadne uznanie, iż organ nie otrzymał wniosku o dostęp do informacji, a w następstwie oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ na publicznie dostępnej stronie internetowej podawał swój adres e-mail, a więc skarżąca mogła zasadnie przyjąć, iż jest to adres obsługiwany na bieżąco. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać za niezasadny. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis ten określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej ma aspekty materialnoprawne, chociaż jednocześnie stanowi jedną z regulacji cytowanej ustawy wskazującą, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Przypomnieć należy, że u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W judykaturze nakazuje się zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. post. NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; post. NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Zatem to na organie, który na swojej stronie internetowej podał adres e-mail, spoczywa obowiązek zapewnienia właściwej obsługi poczty, a w sytuacji, gdy taki adres staje się nieaktualny, powinien go opatrzyć stosowną informacją o tym fakcie, usunąć z dostępnej powszechnie strony internetowej lub ewentualnie "połączyć" go z nowym, aktualnym (obsługiwanym przez adresata) adresem e-mail. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). Istotnym elementem przyjęcia bezczynności organu w przypadku braku odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji jest zatem wykazanie przez wnioskodawcę, że taki wniosek został przez niego sformułowany i przesłany na skrzynkę pocztę elektronicznej adresata (organu). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w niezakwestionowanym skutecznie przez skarżącą kasacyjnie stanie faktycznym sprawy, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że skoro do skargi nie załączono dowodu wysłania drogą elektroniczną wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej, to skorzystanie przez skarżącą z wyżej opisanego domniemania było w realiach tej sprawy niemożliwe. Strona skarżąca kasacyjnie, ani wnosząc swoją skargę do Sądu I instancji, ani później nie przedstawiła żadnego dowodu (wydruku ze swojej poczty elektronicznej), że taki wniosek o udostępnienie informacji publicznej sporządziła oraz kiedy go wysłała przy pomocy poczty elektronicznej. Oczywiście w przypadku korespondencji kierowanej przy pomocy poczty elektronicznej do lub od organów administracji publicznej takim dowodem takim będzie przede wszystkim Urzędowe Potwierdzenie Przedłożenia (UPP) lub Urzędowe Potwierdzenie Doręczenia (UPD) - co jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wydanie orzeczenia w celu wyeliminowania bezczynności organu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.