II SA/Op 213/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem postępowania sądowego jest skarga A. T. (dalej również jako "skarżąca"), reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata Ł. A., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej też jako "Kolegium" lub w skrócie: "SKO") nr [...] z dnia 25 maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Krapkowic (dalej też jako "organ I instancji") o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. T., przyznanego na podstawie wniosku z dnia 12 sierpnia 2019 r. Wyżej wymienione decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Krapkowicach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: A. T. i J. T. Pismem z dnia 3 września 2019 r. działający z upoważnienia Burmistrza Krapkowic Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Krapkowicach poinformował wnioskodawczynię o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko J. T., na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r., w kwocie 500,00 zł miesięcznie oraz na dziecko A. T., na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r., w kwocie 500,00 zł miesięcznie i na okres od 1 lipca 2020 r. do 9 lipca 2020 r. w kwocie 145,20 zł jednorazowo. Następnie w dniu 14 stycznia 2020 r. T. T. zwrócił się do organu I instancji o możliwość odbioru należnego jego synowi świadczenia wychowawczego. Wskazał, że świadczenie pobiera A. T. (matka), ale nie wywiązuje się należycie z obowiązków. Przyznanego świadczenia nie wykorzystuje na potrzeby syna, ponieważ syn A. mieszka z nim. Dalej oświadczył, iż syn od dnia 10 stycznia 2019 r. przebywa pod jego osobistą opieką i mieszka wraz z nim. To w jego mieszkaniu znajdują się wszystkie rzeczy syna, natomiast żona mieszka z córką J. W odpowiedzi na podniesione przez T. T. kwestie, A. T. złożyła oświadczenie w dniu 20 stycznia 2020 r., w którym wskazała, że w styczniu 2019 r. syn wraz z mężem wyprowadzili się i od tego czasu nie mieszkają razem, syn przychodzi się myć i pozostawia do prania bieliznę. Pokreśliła również, że dokłada się do wychowania syna, kupuje ubrania, płyny, środki czystości, jej kuchnia "nigdy nie była zamknięta dla syna". Wskazała, że świadczenie, które otrzymała za lipiec i sierpień 2019 r. oraz świadczenie "Dobry start" przekazała w łącznej wysokości 1.300 zł synowi, otrzymane świadczenie wychowawcze odkłada, syn w jej miejscu zamieszkania codziennie korzysta z prysznica i na noc wraca do ojca. W związku z powyższym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia ustalonego prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. T., przyznanego na okres od 1 lipca 2019 r. do 9 lipca 2020 r. Następnie decyzją z dnia 5 lutego 2020 r., działający z upoważnienia Burmistrza Krapkowic Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krapkowicach orzekł o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał stan faktyczny i podał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), dalej jako ustawa, świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. W związku z tym, że A. T. nie mieszka wspólnie z A. T. organ I instancji uchylił prawo do świadczenia wychowawczego. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2, art. 27 ust. 1 ustawy oraz art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej w skrócie: "k.p.a.", wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podkreślił, że skarżąca zabezpiecza byt swoich dzieci ze swoich środków oraz korzystając ze świadczenia wychowawczego. Podkreślił, że pomimo, iż syn nie zamieszkuje u niej, to centrum spraw życiowych dzieci znajduje się u niej. Dodał, że A. T. sprawuje opiekę nad synem, utrzymuje go i zaspokaja potrzeby życiowe, kupuje ubrania, środki czystości, pierze jego rzeczy. Zdaniem pełnomocnika, skarżąca wypełnia ustawowe przesłanki i cele przyznawania świadczenia wychowawczego, stąd decyzja winna być uchylona. Dalej pełnomocnik skarżącej podkreślił, że rozstrzygnięcie ograniczy możliwości zaspokajania potrzeb życiowych dziecka. SKO decyzją z dnia 25 maja 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczyło podstawy prawne przyznania wyżej wymienionego świadczenia oraz uznania danego świadczenia za pobrane nienależnie. Kolegium podkreśliło przy tym, że A. T. nie pozostaje pod opieką naprzemienną, bowiem do akt sprawy nie zostało włączone stosowne orzeczenie sądu. Następnie wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wykazał, która z przesłanek uchylenia decyzji jego zdaniem zaistniała w sprawie, jednak nieprawidłowość ta została konwalidowana przez Kolegium na etapie postępowania odwoławczego. Jednocześnie stwierdzić należy, że w sprawie zaistniała podstawa do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, to organ I instancji zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy. Decyzja w tym zakresie ma charakter związany, co oznacza, że w razie wystąpienia sytuacji określonej w tym przepisie organ zobowiązany jest do wydania decyzji określonej treści. SKO wyjaśniło przy tym, że podniesione w odwołaniu argumenty pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącej wskazało, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Z powyższego wynika, że osoba uprawniona może otrzymywać świadczenie na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, jeżeli zostały spełnione oba warunki łącznie, tj. zamieszkiwania wraz z dzieckiem i pozostawania na utrzymaniu. Następnie Kolegium wyjaśniło pojęcie "miejsca zamieszkania dziecka", podkreślając przy tym, że nie sposób przyjąć, że rodzic, który nie zamieszkuje stale z dzieckiem sprawuje realną nad nim opiekę - i nie ma przy tym znaczenia, że syn przychodzi do matki wziąć prysznic czy też zostawić bieliznę osobistą do prania, a matka dokonuje zakupów na jego rzecz. Kwestia zamieszkiwania A. T. z ojcem nie była kwestionowana w toku całego postępowania administracyjnego przez skarżącą, wręcz przeciwnie oświadczyła, że syn mieszka z ojcem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocnik skarżącej zarzucił rozstrzygnięciu organu odwoławczego: 1. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji uznanie, że hipoteza przytoczonej normy prawnej dotyczy odwołującej się; 2. naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko skarżącej; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i w konsekwencji uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko skarżącej; 4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podnosząc te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości, jednocześnie o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że SKO dopuściło się szeregu uchybień, które finalnie prowadzą do konstatacji, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji narusza normy prawa materialnego. Dalej pełnomocnik podkreślił, że organy błędnie interpretują pojęcie wspólnego zamieszkiwania, uznając za konieczny fakt codziennego noclegu w domu matki. W jego ocenie, wymogiem dla uzyskania świadczenia jest wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, a przez wspólne zamieszkiwanie należy rozumieć przede wszystkim faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie u tego rodzica, który faktycznie sprawuje nad nim opiekę i faktycznie zaspokaja jego potrzeby życiowe. Dalej pełnomocnik skarżącej podkreślił, że organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonując w istocie jego dowolnej, zamiast swobodnej, oceny naruszyły art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe skutkowało bezpodstawnym ustaleniem, iż fakt nocowania małoletniego w domu ojca wyklucza jego przebywanie w ciągu dnia u matki, która to faktycznie sprawuje nad nim opiekę, wychowuje go i zaspokaja potrzeby życiowe. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 maja 2020 r. przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że decyzja ta oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w powyższej sprawie stanowiły przepisy przywołanej już ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia, i według której celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy), a świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale (Rozdział 13 art. 154 i nast. k.p.a.), o ile przewidują to przepisy szczególne. W przedmiotowej sprawie taką regulacją jest art. 27 ust. 1 ustawy, który stanowi, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 13a ust. 1 ustawy przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Natomiast odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji. Nadto wskazać należy, że stosownie do art. 22 ustawy w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się. Kwestia tzw. opieki naprzemiennej została wprowadzona ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1062). Ustawodawca zmienił art. 5821 k.p.c., poprzez dodanie § 4 w brzmieniu: "§ 4. Przepis § 3 stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach.", a w Księdze drugiej, w Tytule II, w Dziale II, w Rozdziale 2, w Oddziale 6 po art. 59821 dodał art. 59822 k.p.c. w brzmieniu: "Art. 59822 Przepisy niniejszego oddziału stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; oraz nadał nowy art. 756² k.p.c. w brzmieniu: "Art. 756² § 1. Uwzględniając wniosek o zabezpieczenie przez uregulowanie: 1) stosunków na czas trwania postępowania, 2) sposobów kontaktów z dzieckiem, 3) sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach - sąd na wniosek uprawnionego, może w postanowieniu o udzieleniu zabezpieczenia zagrozić obowiązanemu nakazaniem zapłaty określonej sumy pieniężnej na rzecz uprawnionego na wypadek naruszenia obowiązków określonych w tym postanowieniu". Wskazane regulacje nie określają definicji takiej opieki, niemniej posłużyć się można tezami z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1016/17 (orzeczenie dostępne jest na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których wskazano na cechy opieki naprzemiennej: 1. Opiekę naprzemienną cechuje mniej więcej równy podział obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. 2. Na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zasadą jest uznawanie dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo – gdy chodzi o rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu – możliwe jest zaliczenie dziecka jednocześnie do grona członków rodzin obojga rodziców. Następuje to wówczas gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu. Intencją ustawodawcy było zatem przyznanie jednego świadczenia wychowawczego na to samo dziecko matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu lub prawnemu dziecka. W przypadku zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego zastosowanie ma art. 22 ustawy. W występujących w sprawie okolicznościach faktycznych nie mogą zostać uwzględnione zarzuty podniesione w skardze dotyczące zakresu sprawowanej opieki nad synem (pokrywanie kosztów jego utrzymania, przyrządzanie posiłków, pranie odzieży, umożliwienie mu kąpieli w miejscu zamieszkania skarżącej i inne), bowiem A. T. mieszka wspólnie z ojcem. Natomiast w przedmiotowej sprawie, w toku postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnego, nie zostało przedłożone orzeczenie o opiece naprzemiennej, tym samym art. 22 ustawy nie ma w sprawie zastosowania. Dlatego skarżąca nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia wychowawczego. Świadczenie wychowawcze przysługuje tylko tym wykonującym władzę rodzicielską rodzicom, którzy mieszkając wspólnie z dzieckiem, opiekują się nim i zaspokajają jego potrzeby życiowe, pokrywając wydatki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka. Podsumowując, w ocenie Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i należy ją utrzymać w mocy. Z przytoczonych wyżej względów niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Organy przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe wymagane dla ustalenia i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.