II SA/Op 206/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 3 czerwca 2022 r., nr IN.I.7721.9.23.2022.AS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej T. M. kwotę 500 (pięćset) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE Zaskarżoną przez T. M., reprezentowaną przez pełnomocnika, (dalej również jako: "skarżąca"), decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r., nr IN.I.772.9.23.2022.AS, Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej w skrócie: "Kpa", i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) dalej: "Prawo budowlane" – po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Starosty Opolskiego (dalej również: "Starosta") z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr 295/2022, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej E. S.A. z siedzibą w W. (dalej również jako: "inwestor"), pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową w miejscowości M. na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a k.m. [...], obręb M. – decyzję I instancji utrzymał w mocy. Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Opolski decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr 295/2022, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a k.m. [...], obręb M. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr a i nr b k.m. [...], obręb M. Wskazał nadto, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się stosownym zaświadczeniem, a inwestycja jest zgodna z decyzją nr [...] z dnia 18 listopada 2021 r. Wójta Gminy D. o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Jednocześnie wskazał, że sam obiekt nie będzie naruszać interesów prawnych osób trzecich i nie jest objęta przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się T. M. W odwołaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., wywiedzionym do Wojewody Opolskiego argumentowała, że stacja bazowa wpłynie na obniżenie wartości należącej do niej działki nr b, podkreślając, że obecnie jest ona użytkowana rolniczo, ale z uwagi na bliskość M. od O. tereny w tej lokalizacji "są bardzo atrakcyjne pod względem budowlanym i z tego względu nie wykluczam w przyszłości przekształcenia tej działki na budowlaną". W dniu 2 czerwca 2022 r. do Kancelarii Ogólnej Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo pełnomocnika T. M., wraz z załączonym dokumentem pełnomocnictwa obejmującym upoważnienie do reprezentowania skarżącej "w sprawie odwołania wniesionego do Wojewody Opolskiego na decyzję Starosty Opolskiego, znak [...]" (z adnotacji dotyczącej zgodności na wyżej wymienionym piśmie z deklaracją elektroniczną wynika, że do Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego pismo to wpłynęło również 2 czerwca 2022 r.). Pełnomocnik we wniesionym piśmie podtrzymał stanowisko strony w sprawie i sformułował nowe zarzuty odnośnie do wad postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji. Decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r., nr IN.I.7721.9.23.2022.AS, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Wojewoda opisał przebieg postępowania, jak również przeprowadził analizę przepisów. Wskazał, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa, a inwestycja jest zgodna z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie zostało podpisane tego samego dnia, co potwierdza Urzędowe Poświadczenie Doręczenia, a elektroniczny egzemplarz został wyekspediowany również do: pełnomocnika inwestora, Starosty Opolskiego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, poprzez e-PUAP. Egzemplarz decyzji w formie papierowej doręczono bezpośrednio na adres skarżącej, a z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że przesyłka została doręczona pod tym adresem dorosłemu domownikowi, w trybie art. 43 Kpa w dniu 8 czerwca 2022 r. ( vide: k. 23B akt II instancji). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: - art. 10 Kpa w związku z art. art. 6 Kpa i art. 8 § 1 Kpa "poprzez pominięcie pełnomocnika skarżącej przy doręczeniu zaskarżonej decyzji oraz nieuwzględnieniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji stanowiska i wniosków zaprezentowanych w piśmie pełnomocnika z dnia 2 czerwca 2022 roku, które zostały złożone bezpośrednio w organie II instancji", - art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa "poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów na okoliczność wpływu budowy wieży telekomunikacyjnej na nieruchomość będącą własnością skarżącej"; - art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa "poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu badania potencjalnego wpływu oddziaływania oraz natężenia promieniowania elektromagnetycznego, pomimo iż ustalenie tych okoliczności jest istotne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy"; - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego "poprzez zaniechanie ustalenia czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania ochrony środowiska, w tym tych wynikających z decyzji środowiskowej"; - naruszenie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 Kpa "poprzez ich zastosowanie, pomimo że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony". Podnosząc te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Opolskiemu ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy Wojewodzie Opolskiemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odniósł się szerzej do podnoszonych zarzutów, akcentując szczególnie pominięcie przez organ II instancji pełnomocnika skarżącej, co w sposób istotny narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu a ponadto narusza zasadę praworządności i zaufania obywatela do organów administracji. Zarzucił powielenie przez Wojewodę błędów organu I instancji w zakresie postępowania dowodowego oraz poddał w wątpliwość zgodność inwestycji z przepisami w zakresie ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył na następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy zaznaczyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza ustalenie, czy skarga została wniesiona z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych przez przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. - dalej jako: "P.p.s.a."). Stosownie do art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 40 § 2 Kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Przypomnieć należy, że powołany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony strony reprezentowanej przez pełnomocnika, która nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzednio wskazano, na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 Kpa. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" związana jest zatem z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Ponadto przyjmowano odnośnie do naruszenia art. 40 § 2 Kpa. gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazywano, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W orzecznictwie podkreślano również, że w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018r. sygn. akt II OSK 125/18 oraz wyrok NSA z 26 sierpnia 2021r. sygn. akt II OSK 18/21 i dalsze powołane tam orzeczenia, CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaistniałym stanie faktycznym T. M. ustanowiła pełnomocnika, o czym Wojewoda został powiadomiony od dnia doręczenia organowi pełnomocnictwa tj. 2 czerwca 2022 r. Z akt administracyjnych wynika, że jeszcze tego samego dnia wpłynęło ono do merytorycznej jednostki Urzędu Wojewódzkiego, czyli Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości. W konsekwencji organ odwoławczy dzień przed wydaniem decyzji i podpisaniem jej przez osobę uprawnioną posiadał stosowne pełnomocnictwo, a w konsekwencji miał obowiązek doręczenia rozstrzygnięcia w trybie art. 40 § 2 Kpa. Decyzja z dnia 3 czerwca 2022 r. została doręczona poprzez e-PUAP tego samego dnia Staroście Opolskiemu (k. 20 akt II instancji) oraz Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (k. 18 akt II instancji), a pełnomocnikowi inwestora w dniu 6 czerwca 2022 r. (k. 22 akt II instancji). Istotna zmiana orzecznictwa nastąpiła w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21 orzeczono, że postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności doręczone stronie, które miała ustanowionego pełnomocnika z naruszeniem art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Z 2017 r. poz. 201 ze zm.), należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy także wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik wnieśli od niego zażalenie. Wskazana uchwała zapadła w odniesieniu do przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm.) niemniej kwestia doręczeń jest w tym akcie normatywnym uregulowana analogicznie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uchwale tej powiekszony skład NSA wskazał, że doręczenie stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika rozstrzygnięcia, z naruszeniem art. 145 § 2 O.p. należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy. Przenosząc wskazaną uchwałę na regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego przypomnieć należy, że treść art. 145 § 2 O.p. odpowiada treści art. 40 § 2 Kpa, a art. 212 O.p. ma tożsame brzmienie jak art. 110 § 1 Kpa. Uwzględniając interpretację wskazaną w podjętej przez NSA uchwale i odnosząc do rozpoznawanej sprawy, w sytuacji ustanowienia pełnomocnika i skutecznego zawiadomienia o tym Wojewody, co miało w sprawie miejsce w dniu 2 czerwca 2022 r., z tą datą doręczeń pism organ powinien dokonywać pełnomocnikowi strony, a nie bezpośrednio skarżącej. Tymczasem Wojewoda zaskarżoną decyzję z dnia 3 czerwca 2022 r. doręczył w trybie art. 43 Kpa w dniu 8 czerwca 2022 r. bezpośrednio stronie, co bezsprzecznie wynika z akt sprawy (k. 23B akt II instancji). Doszło zatem do sytuacji doręczenia przez Wojewodę rozstrzygnięcia z pominięciem pełnomocnika, wbrew art. 40 § 2 Kpa. Była to czynność bezskuteczna i nie wywołała skutków prawnych, w szczególności nie jest ona zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 53 § 1 P.p.s.a. Tym samym skarga z dnia 8 lipca 2022 r. wywiedziona przez pełnomocnika T. M. była przedwczesna. Wobec tej strony postępowania nie rozpoczął bieg termin wynikający z art. 53 § 1 P.p.s.a., gdyż nie doszło do skutecznego doręczenia jej rozstrzygnięcia organu II instancji, przez co strona nie mogła wywieść od niego środka zaskarżenia. W obecnym stanie faktycznym i prawnym organ obowiązany będzie dokonać stronie skarżącej prawidłowego doręczenia decyzji z dnia 3 czerwca 2022 r. uwzględniając poczynione przez Sąd uwagi. Prawidłowe doręczenie decyzji otworzy dopiero stronie bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 zd. pierwsze P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia znalazło swoje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.