II OW 71/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, , po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] marca 2020r., znak: [...] , Marszałek Województwa [...] wniósł na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (błędnie wskazując, że jest to spór kompetencyjny), pomiędzy nim, a Starostą [...], powstałego na gruncie postępowania w sprawie udzielenia S. [...] Sp. z o.o. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, z instalacji do produkcji taśm gumowych eksploatowanej w miejscowości R. przy ul T. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przedsiębiorca S. [...] Sp. z o.o. zwracając się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, z instalacji do produkcji taśm gumowych eksploatowanej w miejscowości R. przy ul T. [...] podał, że instalacja objęta wnioskiem nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko a także, że na terenie zakładu gdzie eksploatowana jest instalacja, nie jest eksploatowana inna instalacja, która zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018r.poz 2081ze zm. ). Przedsiębiorca podniósł dodatkowo, że instalacja do produkcji taśm gumowych jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( DZ. U. z 2019r., poz. 1396 ze zm.) – dalej P.o.ś., nie jest instalacją nowo uruchamianą, jest instalacją w sposób istotny zmienianą – zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017r., w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą " Rozbudowa wydziału produkcji mieszanek oraz budowa magazynu mieszanek wraz z infrastrukturą techniczną 5 linia mikserowa – S. [...] Sp. z o.o." Badając wniosek złożony przez przedsiębiorcę, Starosta [...] uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał go do Marszałka Województwa [...]. W zawiadomieniu o przekazaniu odwołał się do treści decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012r. ( znak: [...]) zmienionej decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2013r. ( znak: [...]) oraz decyzją z dnia [...] października 2015r. ( znak: [...]), w których to decyzjach Marszalek Województwa [...] w odniesieniu do określenia swojej właściwości powoływał się na art. 378 ust. 2a pkt 1 P.o.ś. Przepis ten stanowi, że marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z uzasadnienia wskazanej wyżej decyzji wynika także, że Marszalek Województwa [...] przyjął, że instalacja eksploatowana przez przedsiębiorcę prowadzona jest na terenie zakładu, gdzie eksploatowana jest instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha, zgodnie z § 2 ust 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U Nr 213, poz. 1397). Po przekazaniu sprawy, Marszalek Województwa [...] powziął wątpliwość, czy Starosta [...] oparł swoje stanowisko na aktualnym stanie faktycznym. Zwrócił się zatem o złożenie wyjaśnień do S. [...] Sp. z o.o. W piśmie z dnia 1 października 2019r., przedsiębiorca oświadczył, że instalacja objęta wnioskiem nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, oraz że na terenie zakładu gdzie jest eksploatowana nie ma innej instalacji zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Marszałek Województwa [...] wystąpił także do Starosty [...] o przekazanie informacji i wyjaśnień umożliwiających zbadanie sprawy. W piśmie z dnia 6 lutego 2020r. Starosta [...] przyjął, że instalacja eksploatowana przez Spółkę nie powinna zostać uznana za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wywiódł wyłącznie w oparci o treść wniosku złożonego przez przedsiębiorcę. Dodatkowo podniósł, że planowana inwestycja, usytuowana jest na terenie zakładu, gdzie eksploatowana jest instalacja identyfikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o czym świadczy treść powołanej wyżej decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r., która pozostaje w obrocie prawnym. Uwzględniając powyższe wywody, Marszałek Województwa [...] uznał, że stanowisko Starosty [...] jest błędne, co wynika z niedokładnego zbadania sprawy, a w konsekwencji nieustalenie aktualnego stanu faktycznego przez ten organ, który jest właściwy rzeczowo do załatwienia wniosku S. [...] Sp. z o.o. Zdaniem Marszałka Województwa [...], Starosta [...] wadliwie zakwalifikował instalację wnioskodawcy, jako działanie prowadzone na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Podkreślił, że przedsiębiorca, który legitymuje się aktualnym pozwoleniem na wprowadzanie gazów lub pyłów do środowiska z instalacji do produkcji taśm gumowych eksploatowanej w R. przy ul. T. [...], sam dokonał kwalifikacji nowego wniosku kierując go do Starosty [...] a nie do Marszałka Województwa [...], jak to miało miejsce w przypadku wcześniejszych wniosków. Już sam ten fakt, sugerował zmianę stanu faktycznego wpływającą na zmianie właściwości rzeczowej organów administracji. W odpowiedzi na wniosek, Starosta [...] podtrzymał swoje stanowisko, wywodząc, że stan faktyczny mający znaczenie w sprawie nie uległ zmianie od czasu wydania przez Marszałka Województwa [...] wskazanych wyżej decyzji z dnia [...] marca 2012r. ( znak: [...]), z dnia [...] kwietnia 2013r. ( znak: [...]) oraz z dnia [...] października 2015r. ( znak: [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Wniosek o rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy negatywnego sporu między Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...], a więc jest sporem o właściwość, który rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 k.p.a., art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a.). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. O takim sporze możemy mówić w sytuacji, gdy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego, na podstawie jakich przepisów prawa materialnego należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno bowiem mówić o sporze właściwość w sytuacji, gdy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tego samego podmiotu. Jest to pozorny spór, gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności co do stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07; 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 150/11). Z powyższego powodu podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego rodzącego spór o właściwość pomiędzy organami administracji samorządowej. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty dyspozycją określonej normy prawnej i w ślad za tym wskazanie organu administracji zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (podjęcia rozstrzygnięcia). W sporze o właściwość, o którego rozstrzygnięcie organy zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być bowiem zgoda pomiędzy nimi co do przedmiotu tego sporu, a zatem nie może być rozbieżności w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Sytuacja, kiedy ustaleń takich nie poczyniono bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że w sprawie mamy do czynienia z rozbieżnością poglądów organów co do prawidłowości ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Marszałek Województwa [...] stoi na stanowisku, że Starosta [...] nie ustalił aktualnego stanu faktycznego tj. błędnie zakwalifikował instalację wnioskodawcy, jako działanie prowadzone na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Natomiast Starosta [...] uważa, że instalacja eksploatowana przez przedsiębiorcę prowadzona jest właśnie na terenie zakładu, gdzie eksploatowana jest instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha, zgodnie z § 2 ust 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U Nr 213, poz. 1397). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organy administracji samorządowej będące w sporze nie dokonały jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopóki to nie nastąpi, dopóty nie będzie możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie właściwych organów w sprawie. Z akt przesłanych do Sądu wynika w zasadzie, że nie ma sporu o właściwość a jest spór czy instalacja eksploatowana przez przedsiębiorcę, położona jest na terenie gdzie eksploatowana jest instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha. Z uwagi na to, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone precyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego, co należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że brak tych ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu podlega oddaleniu. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2019r. Sygn. akt II OW 73/19, 30 września 2004 r. sygn. akt OW 110/04). Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.