IV SA/Po 553/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Golinie z dnia 3 marca 2022 r. nr XLI/264/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Golina na 2022 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 załącznika do uchwały. UZASADNIENIE Prokurator Regionalny w Poznaniu, pismem z dnia 26 lipca 2022 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Golinie z dnia 03 marca 2022 roku Nr XLI/264/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Golina na 2022 roku. Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 13 załącznika do Uchwały. Skarżący podniósł, że art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na realizację programu, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. Ustawodawca użył sformułowania "program zawiera", co wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych elementów w treści programu uchwalanego przez organy gminy. Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub jej niewłaściwe zastosowanie w uchwale prowadzić musi do wyeliminowania takiego aktu z porządku prawnego. Jak wynika z treści § 13 załącznika do zaskarżonej Uchwały, środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zostały przewidziane w budżecie w kwocie 50.000 zł, jednakże bez wskazania konkretnych kwot, które mogłyby zostać przeznaczone na konkretne cele. Zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania zadań przewidzianych w programie. Rada nie wypełniła delegacji ustawowej i pozostawiła organowi wykonawczemu gminy nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem. Rada Miejska w Golinie wniosła o oddalenie skargi w całości. Skarżony organ podniósł, iż art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt przedstawia przykładowy, otwarty, katalog tego, co obejmuje program opieki nad zwierzętami. Przepis zezwala na określenie w programie zupełnie odmiennych celów od tych wymienionych w ustawie. Ponadto ustawa nie wskazuje wprost, iż organ uchwałodawczy gminy jest zobowiązany do określenia sposobu wydatkowania środków, w szczególności do zawarcia zestawienia wydatków z rozbiciem na poszczególne cele. Organ zaznaczył, że enumeratywne przypisanie poszczególnych kwot do realizacji określonych zadań może powodować późniejsze problemy z możliwością dostosowania wydatkowanych środków do bieżących potrzeb. Sztywne sprecyzowanie kwot z rozdzieleniem na wykonywanie poszczególnych zadań może utrudniać sprawną realizację zadań i celów gminy. Określenie środków w programie ma czysto pomocniczy charakter i nie nakłada na gminę jakichkolwiek obowiązków w kwestii sposobu ich wydatkowania. Oczywistym jest, że określona w uchwale pula środków musi być rozdysponowana na zrealizowanie wszystkich zadań wynikających z programu. W momencie uchwalania programu nie sposób wskazać dokładnej kwoty, która będzie konieczna na realizację konkretnego zadania. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 roku strony podtrzymały dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz. 1372 ze zm.; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). W świetle treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638; dalej w skrócie "u.o.z.") przyjmować należy, że ustawodawca nakłada na człowieka obowiązek poszanowania zwierząt, ich ochrony oraz opieki nad zwierzętami, jako istotami żyjącymi, zdolnymi do odczuwania cierpienia, które z tego względu nie są rzeczami. W powyższym kontekście ustawodawca określił szczególny obowiązek dla jednostek samorządu terytorialnego (gmin). Na mocy art. 11a ust. 1 u.o.z. zobowiązał radę gminy, aby ta, corocznie do dnia 31 marca, uchwalała programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnie z art. 11a ust. 6, ust. 7 u.o.z., przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, działającym na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a także dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Wskazane podmioty w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu wydają opinie o projekcie (art. 11a ust. 7 u.o.z.). W świetle treści przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Golinie z dnia 03 marca 2022 roku Nr XLI/264/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Golina na 2022 roku. Załączniku do Uchwały obejmuje "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Golina na 2022 roku". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 marca 2022 roku (poz. 2069) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3 Uchwały). Zgodnie z treścią § 13 załącznika do Uchwały "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Golina na rok 2022 w wysokości 50 000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) z przeznaczeniem na utrzymanie zwierząt bezdomnych w schronisku dla zwierząt bezdomnych oraz sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych, usypianie ślepych miotów, zakup karmy dla zwierząt bezdomnych, zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt". Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prokurator trafnie zarzucił istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w treści załącznika do Uchwały "sposób wydatkowania środków finansowych" na poszczególne zadania objęte Programem. W orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyrok NSA z 29.07.2020 r., II OSK 997/20, LEX nr 3064568) konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego i wyraźnego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada na radę gminy obowiązek wskazania w programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania kwestii sposobu wydatkowania tych środków. Ustawodawca posłużył się w powołanym przepisie sformułowaniem: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych elementów w treści uchwalanego przez radę gminy programu. W ocenie Sądu brak określenia w zaskarżonej Uchwale wysokość środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w Programie na 2022 rok, prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań Programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie niż uchwalanie programu opieki nad zwierzętami. W takim wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania zostaje przekazana, delegowana, organowi wykonawczemu gminy oraz podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały (stronom umów i porozumień). Natomiast w świetle treści art. 11a ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, zadanie własne gminy obejmujące zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, należy zrealizować w ten sposób, że organ wykonawczy gminy, po rozpoznaniu potrzeb panujących na terenie danej gminy w danym roku odnośnie opieki nad zwierzętami, przygotowuje projekt programu we współpracy z innymi podmiotami (wymóg uzyskania opinii). Natomiast rada gminy, wypełniając obowiązek opieki nad zwierzętami, podejmuje w tym zakresie uchwałę, która ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania rady. W ten sposób ustawodawca przesądził, że opieka nad zwierzętami po uwzględnieniu potrzeb z terenu danej gminy w danym czasie staje się określonym podmiotowo, przedmiotowo i finansowo obowiązkiem prawnym o charakterze programu, który jest niezależny proceduralnie od planów budżetowych gminy. Przyjmować należy, że wskazane powyżej ustawowe reguły procedowania programu dotyczą także zmian programu opieki nad zwierzętami, jakie miałby zostać wprowadzone do niego w danym roku, na który program został uchwalony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 11a ust 5 u.o.z. wymaga powiązania uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem i celem ich wydatkowania (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). Z treści art. 11a ust. 5 u.o.z. należy wnosić, że ustawodawca wymaga, aby wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań określonych w uchwale, a usprawiedliwionych potrzebami lokalnymi, oraz sposób wydatkowania tych środków określony został w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a nie w odrębnych uchwałach, w tym aktach o charakterze rocznego planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów gminy, czy też delegowany do rozstrzygania organowi wykonawczemu gminy. Prokurator trafnie zauważa, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. ustanawia normę o charakterze iuris cogentis. Pominięcie obowiązków zawartych we wskazanej regulacji lub niewłaściwa realizacja ustanowionej kompetencji uzasadnia wyeliminowanie z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc treści aktu prawa miejscowe przyjętego z naruszeniem wskazanej regulacji ustawowej. Z powyższych względów należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Golina na 2022 rok", a w konsekwencji brak należytego związania organu wykonawczego gminy, co do wydatkowania środków na realizację tego Programu, stanowi istotne naruszenie prawa. O niezasadności stawianych w skardze zarzutów nie świadczy treść art. 11a ust. 2 u.o.z. Przykładowy katalog zadań realizowanych w ramach programu opieki nad zwierzętami należy postrzegać, jako elastyczność regulacji ustawowej, która pozwala dostosować program do warunków lokalnych. Taki charakter wskazanego przepisu dodatkowo uzasadnia stanowisko o trafności stawianych w skardze zarzutów. Należyte wykonanie obowiązku uchwalenia programu obejmuje nie tylko określenie wysokość środków koniecznych do realizacji programu, ale także sposób wydatkowania tych środków, co warunkuje rozpoznanie potrzeb lokalnych oraz wymaga usankcjonowania szczególną procedurą uchwalania programu. Argumentacja dotycząca ewentualnych problemów związanych z możliwą sytuacją wyczerpania środków na dane zadanie przewidziane w programie i wynikająca stąd koniecznością zmiany uchwały (programu) nie stanowi o niezasadności skargi, lecz dodatkowo podkreśla wymóg szczególnej rzetelności w zakresie przygotowywania projektu programu. Jeśli przygotowanie projektu poprzedzać będzie wnikliwa ocena potrzeb lokalnych, to konieczność zmiany uchwały będzie sytuacją wyjątkową. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało stwierdzić nieważność § 13 załącznika do Uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.