I OSK 2278/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2589/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w W na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [,,,] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2589/19 oddalił skargę P. S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] października 2019 r., nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. Nr [...] i stwierdzającą nabycie przez gminę Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła spółka P. S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływana dalej jako: P. lub Spółka). Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) powoływanej jako ustawa komunalizacyjna, w zw. z art. 34 i art 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), powoływanej też jako ustawa o komercjalizacji, poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu ich w zarząd, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i podlegają wyłączeniu z komunalizacji, - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127), powoływanej jako u.g.g.w.n., poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej drugiej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. i przeszły z mocy prawa w zarząd tej jednostki, - art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej jako u.g.n., poprzez uznanie, że prawo zarządu nieruchomością przez terenowe organy administracji państwowej jest równoznaczne z należeniem nieruchomości do tych organów, - art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", polegające na przyjęciu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa nie była przekazana w zarząd P. S.A., choć w ewidencji gruntów wpisany został Skarb Państwa, a władającym P., co oznacza, że nieruchomość podlegała wyłączeniu spod komunalizacji, - art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. poprzez jego pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy, co doprowadziło do błędnego wniosku, że nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, nabyte z mocy prawa przez przedsiębiorstwo P. podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ustawy komunalizacyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] października 2019 r. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona nie żądała przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone zostały postawionymi zarzutami, które w niniejszej sprawie oparte zostały wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego, a ich istota sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który podzielił dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i uznał, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. W dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P.. A samo faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację. Brak natomiast po stronie PP. w dacie 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości spowodował, że w sprawie znalazł zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa. Dokonując kontroli takiego stanowiska, mając jednocześnie na uwadze brak zakwestionowania przez skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów dokonał interpretacji przepisów regulujących nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pozostających we władaniu przedsiębiorstwa P. w trybie ustawy komunalizacyjnej. W jednobrzmiących tezach uchwał z dnia: 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 orzekł że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)." W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości." W uchwale tej (I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Rozważając, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe przez ustawę o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez P. P. utraciły tym samym z 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. W powołanych uchwałach uznano również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia P., w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że P. nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa P. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo P. do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 w/w ustawa przewidziała prawo P. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach uznano jednak, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. W uchwale I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki P. P. PL. S.A. miały być oddawane tej spółce przez P. S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PL. S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" P. przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez P. 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez P. ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez P. na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Nadto w uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 5/17 wyjaśniono, że brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu P. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa P. za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w sprawie I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd P. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w przywołanych powyżej uchwałach. Pozostaje zatem nimi związany, stosownie do treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Przytoczone uchwały potwierdzają prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej prowadzącej do wniosku, że brak udokumentowania przez P. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości oznaczał, iż nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu tego przepisu i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji na rzecz Miasta [...], to jest nabyciu przez tą gminę prawa własności nieruchomości. Nie można tym samym potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, art. 6 ust. 1 i art. 80 u.g.g.w.n. oraz art. 200 u.g.n., a także 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Z kolei prawo zarządu nieruchomościami przyznane ex lege na podstawie art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. wygasło wskutek uchylenia tegoż aktu prawnego przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, a jednocześnie uprawnienie to nie zastało przyznane w nowym porządku prawnym. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Przy czym, na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku ograniczył wyłącznie do oceny jej zarzutów w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu Sądu I instancji.