I OSK 854/19

SENTENCJA Dnia 2 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 602/18 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., II SA/Bk 602/18 oddalił skargę Gminy N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy doszło do błędnego zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n,", w związku z przyjęciem, że w przedmiotowym stanie faktycznym cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, co skutkowało stwierdzeniem zbędności nieruchomości na ten cel i stanowiło podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Sąd I instancji (w oparciu o wywody organów administracji) dokonał błędnej interpretacji pojęcia "cel wywłaszczenia"; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (a co za tym idzie zaaprobowania przez Sąd I instancji braku podjęcia przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, albowiem nie wyjaśniono (mimo wielokrotnych sugestii strony skarżącej), czy rzeczywiście nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia (w tym bezzasadnego zdefiniowania pojęcia "czaszy zbiornika" oraz nieuwzględnienia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy norm wynikających z opracowania z 1998 r. w sprawie Strefy Ochrony Sanitarnej Pośredniej Zewnętrznej i Wewnętrznej Wokół Zbiornika Wodnego S. na rz. N.); 3) art. 133 § 1 w zw. z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. przez bezzasadne i bez uwzględnienia wniosków wynikających z akt sprawy i innych niezbędnych dowodów, przyjęcie, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany, podczas gdy z akt sprawy (np. opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] listopada 1983 r.) oraz wskazywanego przez skarżącą opracowania z 1998 r. w sprawie Strefy Ochrony Sanitarnej Pośredniej Zewnętrznej i Wewnętrznej Wokół Zbiornika Wodnego S. na rzece N., wynika wyraźnie okoliczność odmienna. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania H. P. zasygnalizowała, że Gmina N. powołuje się w skardze kasacyjnej na dokumenty, których nie ma w aktach sprawy z 1998 r. w sprawie Strefy Ochrony Sanitarnej Pośredniej Zewnętrznej i Wewnętrznej Wokół Zbiornika Wodnego S. na rzece N. w gminie M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w skardze kasacyjnej nie dokonano dokładnego podziału zarzutów według podstaw kasacji wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a nadto myląco w podstawie zaskarżenia przywołano tylko art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednakże nie ma wątpliwości, iż skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w powyższym przepisie, bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego. W związku z tym, biorąc pod uwagę, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak jest takich przesłanek), to związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powołana w tej sprawie norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też dostrzegł nieprawidłowo sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może w szczególności służyć podważeniu oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie określonych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Należy zaznaczyć w związku z tym, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego. Sąd ten bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w ww. art. 106 § 3 p.p.s.a. – dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał zaskarżony wyrok na podstawie akt sprawy, a wnosząca skargę kasacyjną nie podniosła żadnych argumentów świadczących o naruszeniu tego przepisu przez Sąd I instancji. Natomiast zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 p.p.s.a., z mocy którego do obowiązków przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego sędziego należy m.in. skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów, jest o tyle nieskuteczny, że nie nakazuje on przewodniczącemu wydziału lub wyznaczonemu sędziemu kontrolować, czy organ administracji przekazując sądowi wraz ze skargą akta sprawy, przedstawił je kompletne czy też nie. Obowiązek skompletowania akt ciążący z mocy art. 62 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy akt sądowych i załączenia do nich akt organu administracji przedstawionych wraz ze skargą, ewentualnie załączenie do nich pism stron lub załączników, pism sądowych lub dokumentów, które sąd dopuścił jako dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy także podkreślić, że przepis art. 62 p.p.s.a. nie dotyczy fazy rozpoznania sprawy, a w związku z tym nie może zostać naruszony przez sąd orzekający. (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II FSK 571/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przechodząc do rozważań dotyczących naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż skarżąca kasacyjnie nie podważyła w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy celem wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] (obecnie [...]) była budowa zbiornika wodnego S. Cel ten został zrealizowany, ale nie na działce nr [...]. Z decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1984 r., nr [...] jednoznacznie wynika, że wniosek o wywłaszczenie dotyczył pięciu działek przeznaczonych pod zalew wodny S. oraz, że w granicach zbiornika znajdują się tylko dwie działki, tj. działka nr [...] i [...]. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nie została objęta czaszą przedmiotowego zbiornika wodnego, nie była także wykorzystana na potrzeby zbiornika. Nieruchomość ta znajduje się w takim stanie jak w dniu wywłaszczenia. Jest ona częściowo uprawiana, stoi na niej dom, rosną drzewa i krzewy. Warto podkreślić, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. wystąpił do Wójta Gminy N. o wygaszenie prawa jego zarządu m.in. na działką nr [...], argumentując wniosek, że m.in. przedmiotowa działka została wywłaszczona na potrzeby zbiornika wodnego S., ale znajduje się poza zasięgiem inwestycji i w związku z tym jest zbędna dla ww. organu. Urząd Rejonowy w H. decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] wygasił prawo zarządu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych m.in. do działki nr [...]. Należy również wskazać, że na stronie 128 akt administracyjnych znajduje się ogłoszenie Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], z którego wynika, że Gmina przeznaczyła działkę nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...], a działka nr [...] stanowi drogę) na sprzedaż, co jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel związany z budową zbiornika wodnego. Podsumowując, w okolicznościach badanej sprawy, brak jest skutecznego podważenia skargą kasacyjną ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania. Tym samym zarówno organy jak i Sąd I instancji dokonały prawidłowej subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy do normy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., które to przepisy wskazują, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazuje natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tym samym zarzuty kasacyjne postawione w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (mylnie wskazane w skardze kasacyjnej jako art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) są niezasadne. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.