I OSK 1856/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 274/07 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 274/07, po rozpoznaniu skargi M. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...], nr [...], przyznał zaliczkę alimentacyjną M. W. w kwocie [...] zł. miesięcznie na okres od [...] września 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. Jako podstawę prawną przyznania zaliczki alimentacyjnej Prezydent Miasta R. wskazał art. 2, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r., Nr 86, poz. 732 ze zm.). Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania zaliczki alimentacyjnej w kwocie [...] zł. miesięcznie. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. W. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu zaliczki alimentacyjnej w oparciu o art. 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że zwiększenie zaliczki alimentacyjnej do kwoty [...] zł. byłoby możliwe tylko wtedy gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty 583 zł., czyli 291,50 zł. Dochód rodziny skarżącego wynosi [...] zł., a 50 % tej kwoty to [...] zł., czyli przekracza kwotę 291,50 zł. Zdaniem organu odwoławczego przy badaniu przesłanek z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej bierze się pod uwagę dochód rodziny, a nie dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W., zarzucając obrazę prawa materialnego - art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Skarżący wnosił o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt VIII SA 274/07, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z dyspozycją zawartą w tym przepisie w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, wymienionej ustawy kwotę zaliczki zwiększa się do 300,00 zł. dla osoby uprawnionej, jeśli w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zaprezentowanej przez organ wykładni użytego w art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętnego miesięcznego łącznego dochodu wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez Kolegium rozumieniem pojęcia "dochód rodziny" mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zastosowana w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie może być interpretowane, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę, jako kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki alimentacyjnej. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy musi być interpretowany w zbiegu z art. 7 ust. 2 tej ustawy, a więc jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Za taką interpretacją, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przemawia między innymi wykładnia logiczna, uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 omawianej ustawy bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2 ustawy. Ponadto wewnętrzna spójność ustawy obliguje, by w przepisach regulujących tę samą materię, to znaczy kryterium dochodu rodziny, stosować jednolite kategorie prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 8 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy przyjął, że "w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy (kryterium dochodowe uprawniające do zaliczki alimentacyjnej w przeliczeniu na osobę), to dochód uprawniający do otrzymania zaliczki w podwyższonym wymiarze winien być ustalony, jak przy ustalaniu kryterium dochodowego, a więc w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zachodzi, z powyższych względów, potrzeba korzystania z definicji "dochód rodziny" zawartych w innych aktach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił organom administracji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnienie przedstawionej w uzasadnieniu wyroku wykładni pojęcia "dochód rodziny" użytego w art. 8 ust. 2 wymienionej powyżej ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 274/07, skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej "p. p. s. a.", skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "dochód rodziny" powinno być rozumiane, jako dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Wnoszący skargę kasacyjną domaga się zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej stanowi wprost o dochodzie rodziny, a nie o dochodzie w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Odesłanie zawarte w art. 8 ust. 2 do art. 7 ust. 2 dotyczy jedynie kwoty, a nie pojęcia dochodu. W ocenie skarżącego dokonana przez Sąd wykładania przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy jest błędna, gdyż została dokonana wbrew dosłownemu brzmieniu tego przepisu. Pojęcia dochodu użyte w art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 wymienionej ustawy są różne, bo zostały zastosowane przez ustawodawcę dla uregulowania dwóch kwestii. Określenie dotyczące dochodu użyte w art. 7 ust. 2 ustawy reguluje kwestię uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej, natomiast określenie w art. 8 ust. 2 ustawy reguluje kryterium, uprawniające do podwyższenia wysokości przysługującej zaliczki alimentacyjnej. Skarżący argumentował, że gdyby ustawodawca chciał, aby przy zwiększeniu wysokości przysługującej zaliczki alimentacyjnej obowiązywało takie samo pojęcie dochodu jak przy nabywaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej, to niewątpliwie również w art. 8 ust. 2 ustawy użyłby określenia "dochód rodziny w przeliczeniu nad osobę w rodzinie". W skardze kasacyjnej wywodzi się, że skoro ustawodawca w art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy nakazał, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, stosować odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą, to należy do pojęcia użytego w art. 8 ust. 2 ustawy "dochód rodziny" zastosować wprost definicję dochodu rodziny zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia [...], określającą dochód rodziny jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Skarżący zauważył, że do zaliczki alimentacyjnej ma zastosowanie wiele innych definicji i uregulowań zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych z mocy powołanego wyżej art. 18 ust. 2. Dlatego nie zgodził się z argumentacją Sądu pierwszej instancji o konieczności stosowania jednolitych kategorii prawnych i potrzebę zachowania spójności ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w sytuacji, gdzie powołana ustawa dopiero z niektórymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o świadczeniach rodzinnych tworzy wyczerpujący system uregulowań w zakresie zaliczki alimentacyjnej. Nadto - zdaniem skarżącego - jeżeli treść przepisu przy zastosowaniu wykładni językowej nie budzi wątpliwości i nie wykazuje sprzeczności z rezultatami wykładni systemowej i celowościowej, to należy przyjąć dosłowną treść przepisu, a nie dokonywać interpretacji prowadzącej do zupełnej zmiany treści tego przepisu. W skardze kasacyjnej wywodzi się ponadto, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej powoduje niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie rodzin, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 291,50 zł. wobec rodzin, które posiadają dochód na osobę w rodzinie wynoszący 300 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie - wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości wykładni przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. występuje, gdy sąd pierwszej instancji: dokonał błędnej wykładni (interpretacji) istniejącej normy prawnej, czyli niewłaściwie zrozumiał treść lub znaczenie przepisu prawnego; zastosował nieistniejącą normę prawną albo przyjął nieistnienie przepisu w rzeczywistości istniejącego bądź popełnił błąd w subsumcji, czyli wadliwie przyjął istnienie lub nieistnienie związku zachodzącego pomiędzy ustalonym stanem faktycznym a określoną normą prawną. Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Wadliwa wykładnia przepisu, czyli bezpodstawne nadanie mu treści nie wynikającej z jego tekstu może mieć miejsce wówczas, gdy przepis ten znajduje zastosowanie w okolicznościach danej sprawy. Wyjątkowo może dojść do wadliwego posłużenia się określonym przepisem właśnie dlatego, że błędnie odczytano jego treść. To błędne odczytanie - błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej zarzuca się wyrokowi Sądu pierwszej instancji. Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jest niezasadna a podniesiona w niej argumentacja nie zasługuje na aprobatę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "dochodu rodziny", o którym stanowi art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. "o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej" (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Przepis ten przewiduje w punktach 1 i 2 sytuacje, gdy kwotę zaliczki alimentacyjnej podwyższa się. Może to jednak nastąpić, gdy - jak stanowi ustawa - "dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2". Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy określa, że zaliczka alimentacyjna przysługuje, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 ustawy ma znaczenie ogólne, określa przesłanki warunkujące przyznanie zaliczki alimentacyjnej, natomiast przypadki szczególne zostały skonkretyzowane w przepisach art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy. Art. 8 ust. 2 jest zatem przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy, przy czym oba przepisy pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wobec treści art. 8 ust. 2 ustawy poprzez odesłanie do art. 7 ust. 2 ustawy błędnie skarżący uważa, że powinien mieć zastosowanie art. 18 ust. 2 ustawy i związane z tym odesłanie do pojęcia "dochodu rodziny" określonego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Pogląd taki jest błędny i niczym nieuzasadniony wobec treści art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, który wprost odsyła do art. 7 ust. 2 tej samej ustawy, regulującego tę samą materię, nie zaś do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Twierdzenie, że odesłanie do art. 7 ust. 2 dotyczy wyłącznie kwoty jest niezrozumiałe, skoro przepis art. 7 ust. 2 ustawy określa sposób wyliczenia tej kwoty jako dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej nie może być interpretowane w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, bowiem za taką interpretacją przemawia wykładnia logiczna, uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 ustawy odesłania do art. 7 ust. 2 ustawy. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wewnętrzna spójność ustawy obliguje, by w przepisach regulujących tę samą materię, to znaczy kryterium dochodu rodziny, stosować jednolite kategorie prawne. Należy też mieć na uwadze, że wykładnia, jaką przedstawia w skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomija kwestię zróżnicowania sytuacji materialnej poszczególnych członków rodziny, bowiem kryterium, jakim jest dochód całej rodziny nie pozwala na ocenę rzeczywistego poziomu życia poszczególnych jej członków. Przy takim samym miesięcznym ogólnym dochodzie rodziny, ale różnym pod względem ilości osób, inna jest sytuacja materialna poszczególnych członków rodziny, w tym także uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej. Interpretacja przepisów ustawy nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy i musi uwzględniać społeczny cel tych przepisów. Świadczenie, jakim jest zaliczka alimentacyjna ma na celu zapewnienie uprawnionym niezbędnych środków do życia w sytuacji, gdy nie mogą ich uzyskać od osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Wolą ustawodawcy nie było różnicowanie sytuacji materialnej poszczególnych członków rodziny, bo to nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc zarówno wykładnia językowa, logiczna i celowościowa art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej przemawiają za słusznością wykładni tego przepisu dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Przedstawiona powyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego i z tego względu, uznając skargę kasacyjną za niezasadną należało ją, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalić.