II OSK 434/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 306/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w L. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych w decyzji obowiązków oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 306/10, oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w L. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych w decyzji obowiązków. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W wyniku przeprowadzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w dniach [...] i [...] czerwca 2009 r. kontroli sanitarnej w [...] Spółce z o.o. w L. przy ul. [...], stwierdzono przekroczenie normatywów higienicznych hałasu na stanowisku pracy operator maszyn (stanowisko obsługi maszyn [...], [...] i [...]). Na podstawie pomiarów przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2009 r. przez Pracownię Badań [...] w J. stwierdzono, że krotność przekroczenia poziomu hałasu na ww. stanowisku wynosiła 7,59. W konsekwencji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] zobowiązał kontrolowaną Spółkę w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. do obniżenia ryzyka zawodowego związanego z narażeniem na hałas, przy uwzględnieniu dostępnych rozwiązań technicznych oraz postępu naukowo-technicznego na stanowisku pracy operator maszyn (stanowisko obsługi maszyn [...], [...] i [...]). W wyniku wniesionego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdził, że niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. w dniach [...] i [...] listopada 2009 r. przeprowadził w [...] Spółce z o.o. w L. ponowną kontrolę sanitarną, w wyniku której - na podstawie okazanych przez pracodawcę pomiarów na stanowisku pracy operator maszyn (stanowisko obsługi maszyn [...], [...] i [...]) przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2009 r. przez Pracownię Badań [...] w J. - stwierdził na tym stanowisku przekroczenie normatywów higienicznych hałasu. W sporządzonym protokole kontroli z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] udokumentowano stwierdzone pomiarami przekroczenia, podając występujący na stanowisku poziom hałasu. Kontrola wykazała również, że pracodawca nie sporządził programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 104 k.p.a. , art. 207 i art. 221 § 2 Kodeksu pracy, § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne (Dz. U. Nr 157, poz. 1318 ), § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1833 ze zm.) zobowiązał stronę do obniżenia do wartości normatywnych natężenia hałasu występującego na stanowisku pracy operator maszyn (stanowisko obsługi maszyn [...], [...] i [...]) w terminie do 30 czerwca 2011 r. oraz sporządzenia programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas - w terminie do 31 marca 2010 r. Organ wskazał, że w przypadku przekroczenia w środowisku pracy wartości normatywów higienicznych hałasu pracodawca sporządza i wprowadza w życie program działań organizacyjno – technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas, o czym stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne, określając szczegółowo działania, które powinien zawierać program. Według organu pierwszej instancji w toku kontroli stwierdzono brak takiego programu. Spółka [...] wniosła odwołanie od decyzji pierwszo-instancyjnej. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej Spółki błędy w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, w tym sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wyrażające się w szczególności w: przyjęciu bezpodstawnego założenia, że skarżący nie posiada programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas, jak również, że realnych w istniejących okolicznościach działań w tym kierunku nie realizuje, błędnym uznaniu, że brak stwierdzenia w decyzji organu pierwszej instancji, iż nastąpiły i o jakiej wartości, przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, jak również, do jakiego poziomu natężenie hałasu powinno zostać obniżone, nie stanowią naruszenia prawa oraz nie naruszają praw skarżącego, jak również nie podważają jego zaufania do organów wydających decyzje w imieniu Państwa i nie wymagają ingerencji organu odwoławczego w treść decyzji. Z kolei naruszenia art. 207 kodeksu pracy skarżąca upatruje w fakcie bezpodstawnego zarzucenia przez organ, że poprzez swoje działania (zaniechania) nie zapewnia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, m.in. poprzez ich narażenie na ponadnormatywny hałas. Spółka podniosła, że podjęła szeroko zakrojone działania zmierzające do zmniejszenia narażenia pracowników na niekorzystne skutki związane z nadmiernym hałasem. Polegały one m.in. na usunięciu wadliwości pracy ww. maszyn (usunięciu luzów) i zapewnieniu ich sprawności technicznej zgodnej ze wskazaniami producenta oraz przyznanymi atestami, przy jednoczesnych zmianach organizacji pracy, mających na celu zmniejszenie narażenia pracowników na hałas (m.in. wprowadzenie dodatkowej przerwy wliczanej do czasu pracy, systematycznej kontroli i wymianie indywidualnych środków ochrony słuchu, zwiększeniu częstotliwości profilaktycznych badań lekarskich stanu słuchu pracowników), a więc działaniach przewidzianych w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne, tzn. "gdy uniknięcie lub wyeliminowanie ryzyka zawodowego wynikającego z narażenia na hałas nie jest możliwe za pomocą środków ochrony zbiorowej lub organizacji pracy". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że postępowanie na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję nie jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom Spółki stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału aktowego, natomiast strona skarżąca nie sprecyzowała w jakim zakresie materiał dowodowy nie ma waloru kompletności. Strona była należycie reprezentowana i umożliwiono jej udział w postępowaniu, o czym świadczą protokoły kontroli przeprowadzanych w sprawie, których odbiór potwierdzany był przez osoby reprezentujące Spółkę, jak również protokoły wykonania pomiarów dokonywanych na zlecenie organu (protokół wykonania pomiarów nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r.) a przede wszystkim pismo organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, z której to możliwości strona skarżąca nie skorzystała. Również jako nieuprawniony przedstawia się zarzut strony o nie uwzględnieniu materiału dowodowego przedstawianego przez nią w toku postępowania administracyjnego, bowiem w tym zakresie strona nie wskazała jakich dowodów organ nie uwzględnił bądź jakim odmówił wiarygodności. Natomiast zestawienie materiału aktowego sprawy z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ przeprowadził postępowania w sprawie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, zbierając pełny materiał dowodowy, który prawidłowo ocenił. Co za tym idzie również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości Sądu, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się z kolei do zarzutów nakierowanych na materialną treść rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił między innymi przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych uchybień, naruszających wymagania higieniczne i zdrowotne w środowisku pracy. Z przepisem tym skorelowany jest przepis art. 207 § 2 Kodeksu Pracy, który nakłada na pracodawcę obowiązek ochrony zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Ustawodawca, określając ten obowiązek w pierwszym zdaniu § 2, wyraźnie wskazał, że należy tworzyć warunki, które zapewniałyby bezpieczeństwo pracy i ochronę zdrowia. Obowiązek ten należy realizować przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Sąd podkreślił, że obowiązek pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy został zapisany w art. 15 Kodeksu Pracy jako podstawowa zasada prawa pracy. Zasada ta stanowi normę prawną o podstawowym znaczeniu dla kształtowania stosunków pracy. Szczegółowe regulacje dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy określone zostały w szeregu aktach wykonawczych, spośród których zastosowanie do realiów niniejszej sprawy – z uwagi na przedmiot wykazanych zagrożeń - znajdują dwa rozporządzenia, a to : rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833 ze zm.)(zwane dalej rozporządzeniem w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne(Dz. U. Nr 157, poz. 1318) (zwane dalej rozporządzeniem w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy) . Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że przeprowadzone przez wyspecjalizowane jednostki kilkakrotnie pomiary natężenia hałasu wykazały, że poziom natężenia hałasu na stanowiskach pracy objętych nakazem wynikającym z kwestionowanej decyzji przekraczają określone w rozporządzeniu w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń dopuszczalne natężenia, bowiem poziom ekspozycji na hałas odniesiony do 8-godzinnego dnia pracy wynosił 99,2 dB(A) oraz 96,2 dB(A), a odpowiadająca mu ekspozycja dzienna na hałas odpowiednio 72727 i 36450 Pa2* s, co wynika z pomiarów wykonanych w dniu [...] lutego 2010 r. przez Laboratorium [...] w W., udokumentowanych protokołem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Pomiarów tych, jak również pomiarów wykonanych na zlecenie skarżącej Spółki przed przeprowadzeniem kontroli nie kwestionowała strona skarżąca, jednakże kontestuje sposób określenia w decyzji obowiązku obniżenia natężenia hałasu oraz brak podania przez organy wartości o jakie przekroczenie dopuszczalnych natężeń nastąpiło. W ocenie Sądu podniesione w tym zakresie zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, albowiem to na pracodawcy spoczywa obowiązek znajomości przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, w których zawarte są szczegółowe regulacje dotyczące warunków techniki, technologii oraz organizacja pracy. Idąc dalej stwierdzić w tym zakresie należy, że przepisy te precyzują i konkretyzują ogólny obowiązek pracodawcy w zakresie zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Suma tych obowiązków nie wyczerpuje obowiązku przewidzianego w art. 207 Kodeksu Pracy i pozostałych przepisach działu dziesiątego tego kodeksu, jak również przepisach szczegółowych, gdyż pracodawca zobowiązany jest do przestrzegania nie tylko przepisów, ale także zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Wprowadzenie takiego obowiązku oznacza, że pracodawca powinien stosować także nieujęte w przepisach zasady, jakie w danej sytuacji są niezbędne dla zabezpieczenia zdrowia i życia pracowników. Konieczność przestrzegania wskazanych norm wiąże się w istocie rzeczy z ich znajomością przez pracodawcę zatrudniającego pracowników. W drugim z wymienionych powyżej aktów prawnych - rozporządzeniu w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy - stanowiącym funkcjonalne rozwinięcie norm określających dopuszczalne natężenia czynników szkodliwych, o których mowa była powyżej również określono szereg obowiązków pracodawcy w razie wystąpienia przekroczeń tych czynników. Jednym z nich jest określony w § 5 tego rozporządzenia obowiązek eliminacji u źródła ryzyka zawodowego związanego z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne albo jego ograniczenia do możliwie najniższego poziomu, z uwzględnieniem dostępnych rozwiązań technicznych. W ramach przewidzianych w tym przepisie działań, pracodawca zobligowany jest wprowadzić program działań, którego niezbędne elementy składowe określone zostały w ust. 3 § 5 tego rozporządzenia. Wskazany przepis wymienia działania, które przedmiotowy program powinien w szczególności uwzględniać. Użyte w powyższym przepisie sformułowanie "powinien" wskazuje na to, że ustawodawca bezwarunkowo zobowiązał pracodawcę do podjęcia wskazanych w nim działań, a z kolei użycie sformułowania "w szczególności" dowodzi tego, że katalog wyszczególnionych działań nie jest ograniczony i pozwala na podjęcie innych działań, zmierzających do osiągnięcia celu jakim jest eliminacja bądź ograniczenie ryzyka związanego z narażeniem na hałas. Sąd przyznał rację skarżącej Spółce, że w przepisie § 6 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przewidziano sytuację, w której uniknięcie lub wyeliminowanie ryzyka zawodowego wynikającego z narażenia na hałas nie jest możliwie za pomocą środków ochrony zbiorowej lub organizacji pracy, jednakże w realiach analizowanej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w wymienionym przepisie. Z przedłożonego bowiem przez stronę skarżącą wstępnego projektu dotyczącego wyciszenia maszyn sporządzonego w 2006 r. przez Centrum [...] w Z. wynika, że istnieją pełne możliwości zmniejszenia hałasu na objętych decyzją stanowiskach pracy do wartości dopuszczalnych poprzez zastosowanie nowych osłon przy maszynach. Zatem istnieją dostępne rozwiązania techniczne, które w sposób skuteczny zapewnią w zakładzie pracy eliminację bądź ograniczenie ryzyka związanego z narażeniem na hałas, czego zresztą nie kwestionuje również strona skarżąca. W tym zakresie argumenty Spółki eksponujące czynnik ekonomiczny, według którego dokonanie możliwych z punktu widzenia techniki zmian w wygłuszeniu maszyn, z uwagi na koszt ich wykonania spowodują utratę rentowności produkcji i redukcję zatrudnienia, pozbawione są doniosłości prawnej, bowiem dotyczą one sytuacji faktycznej zakładu, a nie naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przepisu art. 207 Kodeksu pracy oraz § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy. Sąd podkreślił, że odstąpienie przez pracodawcę od wykonania obowiązku zapewnienia pracownikom odpowiedniego poziomu ekspozycji hałasu w środowisku pracy może być usprawiedliwione jedynie względami technologicznymi, a nie ekonomicznymi czy też sytuacją faktyczną zakładu pracy. W tym kontekście Sąd w pełni zaaprobował stanowisko organów obu instancji, uznające za nie wystarczające - w świetle obowiązujących przepisów - działania podjęte przez skarżącą Spółkę, polegające na wprowadzeniu dodatkowych przerw w pracy, systematycznej kontroli i wymianie indywidualnych środków ochrony słuchu, zwiększeniu częstotliwości profilaktycznych badań lekarskich stanu słuchu. Podjęte w tym zakresie przez Spółkę [...] działania nie świadczą bowiem o sporządzeniu przez nią programu działań organizacyjno - technicznych, o którym mowa w ust.2 i ust.3 § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne. Program ten powinien mieć zmaterializowaną formę i powinien w sposób kompleksowy zawierać wskazanie działań, o których mowa w ust.3 § 3 tego rozporządzenia. Z całą pewnością takich kryteriów nie spełnia - powoływane przez skarżącą Spółkę - zarządzenie prokurenta z dnia 14 grudnia 2005r. w sprawie zmniejszenia narażenia pracowników na hałas na wydziale taśm (stanowiska skręcania sznurka), którym zobowiązano pracowników do skorzystania z dodatkowej 15 minutowej przerwy w celu zmniejszenia narażenia na występujący hałas. Jak wynika z akt sprawy na etapie postępowania administracyjnego Spółka [...] innego dokumentu w tym zakresie nie przedstawiła. Mając na względzie powyższe, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w L., zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawach określonych w : I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, iż zapadł z naruszeniem prawa materialnego, przez: 1) błędną wykładnię przepisów art. 207 § 2 kodeksu pracy i art. 15 kodeksu pracy w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne - przejawiającą się w niewłaściwym uznaniu, iż podjęte przez skarżącego działania, mające na celu ochronę pracowników przed narażeniem na hałas nie posiadają charakteru programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia pracowników na hałas, jak również, że w związku z tym skarżący nie chroni właściwie zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i zobowiązany jest do wdrażania ww. programu, 2) błędną wykładnię/błędne niezastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne - wynikającą z faktu obiektywnej niemożności wprowadzenia przez skarżącego zmian technologicznych na stanowiskach pracy objętych kontrolą i co za tym idzie, zredukowania poziomu wytwarzanego w ich obrębie hałasu oraz dopuszczalnego w tym kontekście braku konieczności eliminowania ryzyka zawodowego wynikającego z narażenia na hałas w drodze wdrażania, zalecanego przez organy obu instancji, programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia pracowników na hałas, 3) błędną wykładnię art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - wyrażającą się w stwierdzeniu, że ww. przepis, mimo iż posiada jedynie "kompetencyjny" charakter i w ogóle nie został powołany w podstawie prawnej decyzji drugoinstancyjnej, stanowi "materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie", 4) niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - wynikające z zastosowania ww. przepisu przez Sąd, mimo iż stanowi on podstawę do wydawania rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnych, nie zaś wyroków i to jedynie przez organ administracji państwowej, nie zaś przez sąd, II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, iż zapadł z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym z naruszeniem: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej : p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. - wobec naruszenia przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem i wydaniu w następstwie wadliwego orzeczenia oddalającego skargę, 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - z uwagi na oddalenie skargi strony skarżącej mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie w wyniku zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności naruszenie : art. 107 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz 140 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz 140 k.p.a., 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. - poprzez zaniechanie wyjścia przez Sąd poza zarzuty i wnioski skargi, mimo iż w przedmiotowej sprawie powinien był to uczynić ze względu na uchybienia, jakimi dotknięta była zaskarżona decyzja (szczególnie w kontekście bezpodstawnego założenia, że skarżący nie posiada programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas, jak również, iż w istniejących okolicznościach działań w tym kierunku nie realizuje), 4) art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez zignorowanie przez Sąd, przejawiające się również w braku wiarygodnego i przekonywającego odniesienia się do tej okoliczności w uzasadnieniu wyroku, iż skarżący w zaistniałych okolicznościach faktycznych, w tym przy podjęciu szeregu szeroko zakrojonych działań minimalizujących narażenie pracowników na hałas, nie jest prawnie zobligowany do wdrażania programu działań organizacyjno- technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia pracowników na hałas, co winno zostać zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na treść rozstrzygnięcia organu administracyjnego, a w dalszej kolejności jako ważące na wadliwości wyroku Sądu oddalającego skargę, 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - wobec bezkrytycznego przyjęcia przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy I i II instancji oraz dokonania jego błędnej oceny - w szczególności sprowadzającego się do sprzeczności ustaleń Sądu z zebranym materiałem dowodowym, m.in. w zakresie przyjęcia bezpodstawnego założenia, że skarżący nie posiada programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas, jak również, iż w istniejących okolicznościach działań w tym kierunku nie realizuje, a co za tym idzie, błędnej konstatacji, iż powyższe uchybienia nie stanowią naruszenia prawa oraz nie naruszają praw skarżącego, jak również nie podważają jego zaufania do organów wydających decyzje w imieniu Państwa i nie .wymagają ingerencji Sądu w treść decyzji organu II instancji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenia art. 207 § 2 kodeksu pracy i art. 15 kodeksu pracy w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne skarżąca upatruje w fakcie bezpodstawnego zarzucenia przez Sąd, iż poprzez swoje działania (zaniechania) skarżąca nie zapewnia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, m.in. poprzez ich narażenie na ponadnormatywny hałas. Skarżąca podkreśliła, że podjęła szeroko zakrojone działania zmierzające do zmniejszenia narażenia pracowników na niekorzystne skutki związane z nadmiernym hałasem. Polegały one m.in. na usunięciu wadliwości pracy ww. maszyn (usunięciu luzów) i zapewnieniu ich sprawności technicznej zgodnej ze wskazaniami producenta oraz przyznanymi atestami, przy jednoczesnych zmianach organizacji pracy, mających na celu zmniejszenie narażenia pracowników na hałas (m.in. wprowadzenie dodatkowej przerwy wliczanej do czasu pracy, systematycznej kontroli i wymianie indywidualnych środków ochrony słuchu, zwiększeniu częstotliwości profilaktycznych badań lekarskich stanu słuchu pracowników). W ocenie skarżącej za nieuprawnione uznać należy twierdzenie Sądu, jakoby i powyższe działania nie posiadały programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia pracowników na hałas, jak również, że w związku z tym skarżący nie chroni właściwie zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Powyższe zinstytucjonalizowane, bo formalnie wprowadzone w przedsiębiorstwie skarżącego procedury, w obiektywnie istniejących warunkach organizacyjno-technologicznych stanowią maksimum możliwych do podjęcia w tym zakresie czynności prewencyjnych. W ocenie skarżącej zarzucić należy Sądowi błędną wykładnię (równoległe błędne niezastosowanie) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne. Skoro bowiem istnieje empirycznie dowiedziona, obiektywna niemożność wprowadzenia przez skarżącego zmian technologicznych na stanowiskach pracy objętych kontrolą i co za tym idzie, zredukowania poziomu wytwarzanego w ich obrębie hałasu, ww. przepis dopuszcza (por. ,,[...] gdy uniknięcie lub wyeliminowanie ryzyka zawodowego wynikającego z narażenia na hałas nie jest możliwe za pomocą środków ochrony zbiorowej lub organizacji pracy") brak konieczności eliminowania ryzyka zawodowego wynikającego z narażenia na hałas w drodze wdrażania, wadliwie zalecanego przez organu obu instancji (przy następczej akceptacji Sądu), programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia pracowników na hałas, co i tak nie ograniczyło skarżącego, kierowanego dążeniem do zapewnienia w przedsiębiorstwie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, od podejmowania szeregu działań w celu zminimalizowania narażenia pracowników na hałas. Skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, iż koszt adaptacji wytwarzających hałas maszyn do pożądanych parametrów ich pracy (wg oferty z 2006 r.) przewyższa wartość księgową maszyn, a inwestycja w wyciszenie spowodowałaby utratę rentowności produkcji, co w konsekwencji pociągnęłoby za sobą redukcję zatrudnienia co najmniej o 24 pracowników na wydziale taśm oraz utratę znacznej części (przynajmniej ok. 20%) przychodów uzyskiwanych ze sprzedaży w przedsiębiorstwie skarżącego. Okoliczność ta nie powinna być pominięta, bo po pierwsze, świadczy o zapobiegliwości skarżącej, która w sposób racjonalny dąży do zapewnienia optymalnych, w istniejącej sytuacji, bezpiecznych i higienicznych warunków pracy zatrudnionych osób, z drugiej zaś, świadczy o bezrefleksyjnej, nacechowanej formalizmem i oderwanej od rzeczywistości ocenie sytuacji higieniczno-sanitarnej skarżącej przez Sąd oraz wypływających stąd błędnych wnioskach odnośnie konieczności podjęcia nierealnych, w danych okolicznościach działań naprawczych. Sąd zawężająco zinterpretował przepis § 6 ust. 1 i wyciągnął błędny wniosek, jakoby jedynie w sytuacji braku możliwych do zastosowania "rozwiązań technicznych" (por. str. 13 uzasadnienia wyroku), skarżący był uprawniony do zaniechania stosownych działań o cechach programu działań organizacyjno-technicznych. Tymczasem omawiany przepis, posługując się pojęciem "niemożliwości" nie limituje bynajmniej katalogu możliwych do wystąpienia powodów, przy wystąpieniu których powstrzymanie się pracodawcy od inicjowania ww. programu jest usprawiedliwione, w tym np. przyczyn o charakterze ekonomicznych (np. rentowność), czy też organizacyjno-socjalnych (np. ewentualna konieczność zwolnień). W tym więc zakresie argumentacja Sądu musi być uznana za wadliwą i skażoną subiektywną dowolnością. Jako - będącą skutkiem błędnej wykładni, jak i jednoczesnego niewłaściwego zastosowania - wadliwość istotnie ważącą na rozstrzygnięciu, traktuje skarżąca powołanie się Sądu na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie dość bowiem, że przepis ten w ogóle nie został powołany przez organ drugiej instancji (mimo że stanowi podstawę "kompetencyjną" do wydawania przez organy inspekcji sanitarnej rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnych) - organ II instancji powołał się bowiem (jako na jedyną podstawę prawną swej decyzji) na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to przepis ten nie może stanowić, jak chce Sąd, "materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia" zapadającego w formie wyroku. Skoro bowiem organ administracyjny w ogóle nie uczynił go podstawą swego "decyzyjnego" rozstrzygnięcia, za niedopuszczalny uznać należy zabieg Sądu polegający na "wyręczaniu" organu poprzez stosowanie ww. przepisu przez Sąd, przy jednoczesnej bezkrytycznej akceptacji decyzji organu dotkniętej wadliwością, przejawiającą się w braku powołania tegoż przepisu w podstawie prawnej decyzji. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania, w ocenie skarżącej, Sąd wydając zaskarżony wyrok nie zrealizował w sposób właściwy spoczywającego na nim obowiązku weryfikacji leżącej u podstaw jego wydania decyzji. Tym samym nie dość, że doprowadził do wydania wadliwego orzeczenia, to usankcjonował istnienie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej, wykazanymi w skardze, wadami prawnymi, naruszając przez to podstawowe zasady porządku prawnego i narażając się jednocześnie na postawienia w pełni uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. Wśród wad decyzji drugoinstancyjnej, które zignorował Sąd orzekając w przedmiotowej sprawie, skarżąca wskazała naruszenie : a) art. 107 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a.-z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej decyzji, b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy naruszającej prawo decyzji organu pierwszej instancji, c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz 140 k.p.a. – z uwagi na brak podania przyczyn, dla których innym dowodom, w szczególności składanym przez skarżącego, organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wobec braku wszechstronnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, d) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz 140 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo i podstawowe normy orzekania oraz przy naruszeniu zasad praworządności i zaufania do organów Państwa. Do uchybień procesowych w orzekaniu o istotnym znaczeniu dla ostatecznego charakteru rozstrzygnięcia, których dopuścił się Sąd, skarżąca wskazała ponadto naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., polegające na ograniczeniu się Sądu jedynie do rozpatrzenia sprawy w granicach zarzutów i wniosków skargi, mimo iż w przedmiotowej sprawie Sąd powinien był, ze względu na uchybienia, jakimi dotknięta była zaskarżona decyzja, uwarunkowane tymi uchybieniami prawdopodobieństwo jej wadliwości w szerszym zakresie, jak również dyrektywę kontroli legalności decyzji, zbadać sprawę w jej całokształcie i w konsekwencji wydać orzeczenie zgodne z postulatami zawartymi w skardze. Brak aktywności Sądu w tym względzie skutkuje zasadnym zarzuceniem naruszenia powyższych przepisów prawa. Zarzut powyższy nabiera szczególnego znaczenia w kontekście bezpodstawnego założenia poczynionego przez organy administracyjne obu instancji i bezkrytycznie podzielonego przez Sąd, że skarżąca nie posiada programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas, jak również, iż w istniejących okolicznościach działań w tym kierunku nie realizuje, co w konsekwencji doprowadziło do usankcjonowania istnienia w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia Sądu oraz poprzedzających go decyzji rażąco naruszających prawo. Ponadto, Sąd naruszył art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z uwagi na fakt, iż zignorował (również w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, co może wskazywać na brak wzięcia w ogóle pod uwagę przy orzekaniu argumentów strony skarżącej przywoływanych w tym zakresie w odwołaniu) i nie poddał głębszej analizie okoliczności, iż skarżąca w zaistniałych okolicznościach faktycznych, w tym przy podjęciu szeregu szeroko zakrojonych działań minimalizujących narażenie pracowników na hałas, nie jest prawnie zobligowana do wdrażania programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia pracowników na hałas, co winno zostać zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na treść rozstrzygnięcia organu administracyjnego, a w dalszej kolejności, jako ważące na wadliwości wyroku Sądu oddalającego skargę. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca Spółka skargę kasacyjną oparła na obu podstawach przewidzianych przepisem art. 174 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tym samym, wywiązując się z ciążącego na nim obowiązku. Natomiast fakt, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów regulujących zakres kontroli. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zbudowane zostały w oparciu o argumentację, kwestionującą zasadność przyjęcia, że skarżąca Spółka nie posiada programu działań organizacyjno-technicznych, zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów inspekcji sanitarnej, z których wynika, że Spółka [...] nie posiada wskazanego programu. Trzeba mieć na względzie, że z regulacji § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne wynika, iż pracodawca sporządza i wprowadza w życie program działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas. W ust. 3 § 5 wskazano zaś jakie w szczególności działania powinien uwzględniać niniejszy program. W toku postępowania administracyjnego skarżąca przedstawiła jedynie zarządzenie prokurenta z dnia 14 grudnia 2005 r., którym zobowiązano pracowników do skorzystania z dodatkowej 15 minutowej przerwy w celu zmniejszenia narażenia na hałas. Innego dokumentu, z którego wynikałoby, jakie działania organizacyjno – techniczne stanowiące określony program jako całość, którego realizacja ma zmierzać do ograniczenia narażenia pracowników na hałas Spółka nie przedstawiła. Wobec tego brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie o posiadaniu przez Spółkę programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenie narażenia na hałas. Z tych względów za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 140 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. Przede wszystkim trzeba wskazać, że konstrukcja zarzutu jest niejasna. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżącej chodzi o zignorowanie przez Sąd pierwszej instancji wad zaskarżonej decyzji polegających na: braku wskazania podstawy prawnej; utrzymaniu w mocy naruszającej prawo decyzji organu pierwszej instancji; braku podania przyczyn, dla których innym dowodom, w szczególności składanym przez skarżącą, odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej; braku wszechstronnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego; wydaniu decyzji naruszającej prawo i podstawowe normy orzekania przy naruszeniu zasad praworządności i zaufaniu do organów Państwa. Tak sformułowany zarzut stanowi zbiór dość ogólnych stwierdzeń, które pomijają zupełnie stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trzeba natomiast mieć na względzie, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroku sądu administracyjnego i zarzuty winny być formułowane wobec skarżonego wyroku. Oznacza to, że strona skarżąca konstruując zarzuty skargi kasacyjnej nie może pomijać stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku. Tak zaś skarżąca uczyniła konstruując omawiany zarzut. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego trzeba zauważyć, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię trzeba wobec tego wskazać jakie rozumienie konkretnego przepisu przyjęte przez Sąd strona kwestionuje oraz jakie jej zdaniem rozumienie jest prawidłowe. Skarżąca Spółka mimo sformułowania zarzutów błędnej wykładni art. 207 § 2 i art. 15 k.p., § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne nie wskazała jakie rozumienie tych przepisów kwestionuje i jakie winno w jej ocenie zostać uznane za prawidłowe. Tym samym brak jest podstaw uzasadniających zarzuty błędnej wykładni wskazanych przepisów. W istocie niniejsze zarzuty dotyczą zastosowania wskazanych przepisów. Natomiast odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy stwierdzić, że jest on niezasadny. W myśl niniejszego przepisu: "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień." Jak wynika z brzmienia zacytowanego przepisu stanowi on podstawę prawną dla organu do orzekania w sytuacji stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast okoliczność, czy organ powołał niniejszy przepis w podstawie prawnej decyzji nie decyduje o tym, czy stanowi on podstawę prawną do orzekania przez organ i pozostaje bez wpływu na jego wykładnię. Przechodząc do oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego należy odnotować, że brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut dotyczący zastosowania prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku został skutecznie zakwestionowany. Zastosowanie przepisów prawa materialnego jest bowiem ściśle związane z ustaleniami stanu faktycznego. Wobec tego, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń stanu faktycznego niemożliwe było uznanie zarzutów niewłaściwego zastosowania, wymienionych wyżej, przepisów prawa materialnego za zasadne. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.