II SAB/Gl 36/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Z. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem postępowania jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia przez Wójta Gminy Z.. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem A. K., zam. w G. przy ul. [...] [...] (nazywanego w dalszej części uzasadnienia również skarżącym lub inwestorem). Skarżący poprzez swą pełnomocniczkę wystąpił dnia [...] r. do Wójta Gminy Z. o wydanie opinii w przedmiocie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią usługową na działce o numerze [...] przy ul. [...] j w S.. Pierwotnie organ poinformował wnioskodawców, iż decyzja taka nie jest wymagana, jednakże po przeprowadzeniu dokładnej analizy projektu budowlanego stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jednak niezbędna. Wniosek o wydanie decyzji wpłynął do organu dnia [...] r. jednakże ze względu na jego braki do wszczęcia postępowania doszło [...] r. Pismem zaś z dnia [...] r. organ wezwał inwestora do określenia rodzaju magazynowanych materiałów. W związku z brakiem odpowiedzi dnia [...] wezwano inwestora do przedstawienia [...]. W związku z nieprzedstawieniem przez inwestora [...] Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie. W wyniku złożonych odwołań sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po podjęciu postępowania Wójt Gminy Z. dnia [...] r. wezwał inwestora do zakwalifikowania przedsięwzięcia zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz do uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia. Tego samego dnia do organu wpłynęło pismo skarżącego żądające niezwłocznego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z dnia [...] r. inwestor podniósł, że w jego ocenie planowane przez niego przedsięwzięcie nie może zostać zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Został również przedstawiony bilans powierzchni działki na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie. Pismem z dnia [...] r. skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie różnic pomiędzy bilansem działki przedstawionym w karcie informacyjnej przedsięwzięcia a przedstawionymi wcześniej danymi. Brak satysfakcjonującej odpowiedzi spowodował, że [...] r. inwestor został wezwany do przedstawienia ujednoliconej karty informacyjnej przedsięwzięcia. To nastąpiło zaś [...] r. Wówczas już skarżący podnosił wobec organu zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania i braku kompetencji. W dalszej kolejności organ wystąpił do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. oraz RDOŚ w [...] o wyrażenie opinii w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W dniach [...] r. wpłynęły pisma obu tych organów odmawiające wyrażenia opinii. Stwierdziły one bowiem, iż tego typu przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyniku tego doszło do umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...]. Na skutek odwołań złożonych przez strony postępowania sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazało, iż ze względu na trudności co do ustalenia, czy przedsięwzięcie jest zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest powołanie biegłego. W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji wezwał inwestora dnia [...] r. do uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia. Dnia [...] r. zostały przedstawione wyjaśnienia A. K., jednak nie przedstawił on uzupełnienia karty informacyjnej. Dnia [...] r. w sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Po rozprawie administracyjnej okazało się, iż jedna ze stron postępowania zmarła (E.P.). Jej spadkobiercy zażądali ponownego jej przeprowadzenia. Zmarła również inna strona postępowania, K.T. i organ podjął działania w sprawie ustalenia jej spadkobierców. W krąg stron postępowania zostali zaliczeniu również J. i A. B., którzy nabyli nieruchomość położoną w obszarze oddziaływania obiektu. Dnia [...] r. Wójt Gminy Z., działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wyłączenie go od załatwienia sprawy. To jednak postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówiło temu wnioskowi. Dnia [...] r. Wójt Gminy Z. wystosował zapytanie ofertowe do podmiotów mogących sporządzić ekspertyzę w zakresie analizy i obliczenia zasięgu i wpływu hałasu powodowanego realizacją i eksploatacją przedsięwzięci na środowisko. Pierwsza oferta wpłynęła dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na skutek zażalenia inwestora, stwierdziło bezczynność Wójta Gminy Z. i wyznaczyło mu termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. Pismami z dnia [...] Wójt Gminy Z. wystąpił do RDOŚ w [...] oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. o wydanie postanowień w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tego samego dnia strony postępowania zostały powiadomione o sporządzeniu ekspertyzy w zakresie hałasu. W związku z brakiem opinii organów współdziałających organ administracji wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy do dnia [...] r. Opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. wpłynęła dnia [...] r. Dnia [...] r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. Opinia RDOŚ w [...] w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wpłynęła do organu dnia [...] r. Dnia [...] r. Wójt Gminy Z. postanowieniem nr [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Na wniosek stron postępowania termin zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w niej został wydłużony do [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Z. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią usługową na działce nr [...] przy ul. [...] w S.". Na skutek odwołań złożonych przez strony postępowania sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżoną decyzję i i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podejmując ponownie postępowania organ realizując wskazówki Samorządowego Kolegium Odwoławczego wystąpił do Sądu Rejonowego w T., a następnie do Sądu Rejonowego w M. w celu uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej stronie K. T.. Postanowienie takie otrzymał [...] r. Dnia [...] r. strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Dnia [...] r. Wójt Gminy Z. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o wyjaśnienie treści uzasadnienia decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Takie wyjaśnienie otrzymał [...] r. Dnia [...] r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] r. Dnia [...] r. Wójt Gminy Z. wystąpił ponownie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy[...] r. zawiesił postępowanie w sprawie a postanowieniem z dnia 20 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło jako organ właściwy do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta G.. Działając ze skargi inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło, że postępowanie w sprawie przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią usługową na działce nr [...] przy ul. [...] w S." było prowadzone przez Wójta Gminy Z. w sposób przewlekły, ale przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. A. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do tutejszego Sądu skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Z. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią usługową na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. Zarzucił organowi administracji naruszenie: - art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania bez należytej staranności aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie oraz podejmowanie czynności zbędnych dla sprawy, - art. 7 i 80 w związku z art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zastosowania się do wskazań organu odwoławczego, co skutkowało koniecznością kilkukrotnego uchylenia decyzji organu I instancji. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wójta Gminy Z. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie szeroko uzasadniając swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 – dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 określanej dalej jako k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. II SAB/Bk 14/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. II SAB/Lu 2/08 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia,nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że taki charakter miało pismo pełnomocnika inwestora z dnia [...] r. stanowiące odpowiedź na wniosek Wójta Gminy Z. o wyłączenie go ze sprawy i wyznaczenie innego organu. Oznacza to, że wymóg formalny o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez stronę skarżącą spełniony. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13). Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13). W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Na początku rozważań wypada wspomnieć, iż w sprawie bezczynności Wójta Gminy Z. orzekało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na skutek zażalenia inwestora, stwierdziło bezczynność Wójta Gminy Z. i wyznaczyło mu termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. Fakt pozostawania organu administracji do tego momentu w bezczynności jest bezsporny. Dlatego ocenie pod kątem przewlekłości w niniejszej sprawie zostanie poddany tylko okres od [...] r. do dnia [...] r. kiedy to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło jako organ właściwy do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta G.. Skład orzekający wskazuje także, iż postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań (wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) ma szczególny charakter. W jego ramach dokonywane jest między innymi współdziałanie z innymi organami. Równie istotne jest to, że tego typu przedsięwzięcia powodują najczęściej niepokój społeczny, ze względu na możliwe negatywne oddziaływanie na otoczenie. Dlatego też, mając świadomość konieczności realizacji wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości postępowania (co leży przede wszystkim w interesie inwestora) nie można zapominać o konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, czy wreszcie o obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Postępowanie zmierzające do określenia środowiskowych uwarunkowań wymaga od organów je prowadzących bardzo szerokiej wiedzy o charakterze specjalistycznym. W rozstrzyganej sprawie już na początku postępowania doszło do znaczących rozbieżności w ocenie jego przedmiotu. Wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony środowiska, jakim jest regionalny dyrektor ochrony środowiska uznał pierwotnie (odmawiając opinii w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko), że przedsięwzięcie "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią usługową na działce nr [...] przy ul. [...] w S." nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dopiero na dalszym etapie rozpatrywania sprawy zmienił swoje stanowisko. Oceniając, w analizowanym przedziale czasowym, postępowanie Wójta Gminy Z. Sąd uznał, iż jego działań nie można określić jako opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych. Przede wszystkim termin załatwienia sprawy określony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze był praktycznie niemożliwy do dotrzymania. Postępowanie było wówczas na etapie poprzedzającym wystąpienie o współdziałanie do innych organów administracji publicznej, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Postanowienie tego ostatniego wpłynęło do organu dopiero [...] r. W kolejnym etapie postępowania organ winien rozstrzygnąć o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nastąpiło to dnia [...] r. Przy zachowaniu zaś terminów związanych z koniecznością zapoznania się z aktami sprawy przez strony postępowania, wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed organem I instancji, co nastąpiło [...] r., nie może być traktowane jako przeciągnięte w czasie. Kolejne działania zostały podjęte przez organ po orzeczeniu kasatoryjnym Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co nastąpiło dnia [...] r. W tym okresie organ oczekiwał na odpis postanowienia o nabyciu spadku, w celu ustalenia stron postępowania. Faktyczne zakończenie postępowania wyjaśniającego nastąpiło [...] r. kiedy to zostały o tym powiadomione strony. Do wydania rozstrzygnięcia dojść jednak nie mogło ze względu na wątpliwości co do treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Warto wreszcie wskazać, że dnia [...] r. Wójt Gminy Z. wystąpił ponownie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy. Przyczyną było ujawnienie, iż Gmina jest właścicielem nieruchomości, na którą może oddziaływać przedsięwzięcie. W konsekwencji dnia [...] r. doszło do zawieszenia postępowania w sprawie a dnia 20 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło jako organ właściwy do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta G.. Powyższe okoliczności wskazują, iż w przypadku postępowania Wójta Gminy Z. nie doszło, w analizowanym zakresie, do przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.