II SA/Bd 678/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M.D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), stwierdził, że odwołanie M. D. od decyzji Wójta Gminy W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., wydanej w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej w postaci wpisu o zameldowaniu M. E. D. na pobyt stały w lokalu położonym w miejscowości K., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Wójt Gminy W. powołując się na art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657) i art. 104 k.p.a., orzekł o uchyleniu czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu M. E. D. na pobyt stały w lokalu położonym w miejscowości K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dowiodło, że ww. nigdy nie zamieszkiwał pod adresem K. Decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] grudnia 2016 r. E. T. - kuratorowi wyznaczonemu przez Sąd Rejonowy we W. Wydział III Rodzinny do reprezentowania interesów nieznanego z miejsca pobytu M. E. D. (postanowienie o sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.). Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. D. - wpływ do sekretariatu Urzędu Gminy W. w dniu [...] marca 2017 r. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. ww. wskazał, że po śmierci matki, która mu pomagała relacje w domu się popsuły, a siostra wymieniła zamki w drzwiach. Nadto M. D. wskazał, iż jest osobą niepełnosprawną, nie posiadającą żadnych dochodów, której Gminny Ośrodek Pomocy Rodzinie we W. odmawia pomocy i wsparcia finansowego. Zaskarżonym, powołanym na wstępie postanowieniem, organ II instancji stwierdził, że odwołanie M. D. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 34 i 48 § 1 k.p.a. pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu doręcza się ustanowionemu przedstawicielowi. Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg od momentu doręczenia decyzji przedstawicielowi. Przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. termin 14 dni do wniesienia odwołania jest "zawity" - co oznacza, iż jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - art. 134 k.p.a. Organ podał, że decyzję Wójta Gminy W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., skutecznie doręczono ustanowionemu przez sąd przedstawicielowi tj. E. T. w dniu [...] grudnia 2016 r., co dokumentuje załączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Kurator nie wniósł odwołania w wyznaczonym ustawowo 14 - dniowym terminie, który upłynął w dniu [...] stycznia 2017 r. M. D. odwołanie od ww. decyzji złożył w sekretariacie Urzędu Gminy W. w dniu w [...] marca 2017 r. Organ zaznaczył, że strona wiedziała o toczącym się przed organem meldunkowym postępowaniu wyjaśniającym, a pomimo tego nie wskazała adresu, na który organ mógłby skutecznie doręczyć korespondencję. Skoro zatem odwołanie wniesione zostało po terminie i strona nie żądała przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 58 k.p.a., to organ odwoławczy zobowiązany był do załatwienia sprawy w trybie art. 134 k.p.a. W konsekwencji, decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2016 r. stała się ostateczna po upływie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. D. wnosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie jest pełne nieprawdziwych informacji. Podał, że jest osobą niepełnosprawną, której trudno jest zrozumieć przepisy prawa, a ustanowiony w sprawie kurator nie pomógł jemu w toku postępowania administracyjnego. Podkreślił, że niesłusznie został pozbawiony prawa do zamieszkiwania w spornym lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia organów administracji publicznej kończące postępowanie (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r. poz. 1369)., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), a więc także - jak w rozpoznawanej sprawie - na postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowień, jak i decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Warto przy tym zauważyć, iż kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie ograniczają zarzuty i wnioski skargi, ani powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wyartykułował sam skarżący. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia. Rozdział 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., powoływany dalej jako "k.p.a."), zatytułowany został przez ustawodawcę "Zasady ogólne". Zawiera on zbiór elementarnych reguł, którymi rządzić się winno postępowanie administracyjne, a tym samym obliguje organ administracji publicznej do ich przestrzegania i stosowania w każdej sprawie. Specyfiką postępowania administracyjnego, odróżniającą je od każdego innego typu postępowania jest układ ról procesowych. Szczególne unormowania zawarte w przepisach k.p.a. mają mianowicie na celu zredukowanie dysproporcji pomiędzy częstokroć niezorientowaną w prawie stroną, a profesjonalnym i wykwalifikowanym organem. Realizację tych zamierzeń gwarantuje między innymi przepis art. 9 k.p.a., stanowiąc jednocześnie gwarancję ochrony praw strony i zabezpieczenia jej przed negatywnymi skutkami nieznajomości nierzadko zawiłych i skomplikowanych procedur prawnych. W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż to do organu, do którego o załatwienie sprawy zwróciła się strona, należy szczegółowe wyjaśnienie zamiaru wnioskodawcy. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania (interpretacja zamiaru) należy do strony, a nie do organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma bezwzględny obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Wszak strona postępowania administracyjnego może nie mieć świadomości co do przysługujących jej uprawnień i instytucji, z których może skorzystać, zaś to organy administracji, właśnie z mocy art. 9 k.p.a., mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący po wydaniu decyzji przez Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2016 r. złożył dwa pisma. Pierwsze pismo z dnia [...] lutego 2017 r., w którym wyraził niezadowolenie co do treści skierowanych do niego pism i w którym powołał się na rozmowę telefoniczną z pracownikiem organu w trakcie jego pobytu w szpitalu. Drugie pismo z dnia [...] marca 2017 r., w którym skarżący opisuje swój stan zdrowia oraz zdarzenia, które miały miejsce w 2016 r. i złe stosunki rodzinne oraz brak współpracy z pracownikami organu. Skarżący dołączył również zwolnienia lekarskie, które pokrywają się z okresem prowadzonego postępowania przez organ I instancji. Podkreślić należy, że żadne z pism skierowanych do organu I instancji nie zostało zatytułowane odwołaniem. W ocenie Sądu, złożone do organu pisma powinny budzić wątpliwości organu. Zwłaszcza załączone zwolnienia lekarskie powinny zostać potraktowane jako nieudolna próba złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z powodu choroby. Gdyby organ wnikliwiej zapoznał się treścią pism strony, z pewnością dostrzegłby potrzebę dopytania skarżącego, czy odwołanie nie zawiera aby wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w swoim wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 806/08, stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącego nie można jednoznacznie określić treści żądania, a istnieją przesłanki by sądzić, iż domaga się on również przywrócenia terminu do złożenia odwołania, to powinnością organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez wyjaśnienia, czy skarżący nie wnosił o przywrócenie terminu uznać należy zatem za przedwczesne. Wydane w takich warunkach postanowienie ewidentnie bowiem narusza obowiązki organu, wynikające z art. 9 k.p.a. Dlatego też Sąd zobligowany był uchylić zaskarżone orzeczenie, respektując dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (w związku z art. 9 k.p.a.), o czym orzeczono w wyroku. Rozpatrując ponownie odwołanie, Wojewoda powinien wyjaśnić, czy zamiarem strony było skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu do jego wniesienia. Godzi się jednak podkreślić, iż w wypadku ewentualnej, pozytywnej odpowiedzi zainteresowanego, ocena zasadności jego wniosku o przywrócenie terminu powinna także uwzględniać rozbieżność przyczyn uchybienia, podanych w samym odwołaniu, a następnie w skardze do WSA. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu, można będzie rozstrzygać w kwestii skuteczności złożonego odwołania.