I OSK 332/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 810/19 w sprawie ze skargi R.L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 lutego 2019 r. nr DO.1.6614.520.2017.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 810/19 oddalił skargę R.L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 lutego 2019 r. nr DO.1.6614.520.2017.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Śląski decyzją z 9 kwietnia 2002 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 sierpnia 2002 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną – ul. [...], oznaczonych, jako działki nr A o pow. [...] m2 i nr B o pow. [...] m2, stanowiących własność R.L. Skarga na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oddalona została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2005 r. I SA/Wa 1350/05, wydanym po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2005 r. OSK 1065/04 wyroku sądu pierwszej instancji uprzednio uwzględniającego skargę. Pismem z [...] lipca 2010 r. R.L. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Śląskiego wywodząc, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przejęcie z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości, dotycząca władania nimi w dacie 31 grudnia 1998 r. przez Gminę. Zlokalizowana bowiem na działkach droga została przez niego wybudowana i od zawsze wykorzystywana miała być jako dojazd do jego nieruchomości. W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury decyzją z 21 kwietnia 2011 r., utrzymaną w mocy decyzja Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 17 września 2012 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2002 r., wskazując na wiążącą organ ocenę prawną wyrażoną w wydanych w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która uniemożliwia stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji nadzorczych. Wyrokiem z 12 listopada 2014 r. I SA/Wa 2764/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie decyzje Ministra. Przy czym miało to miejsce po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lipca 2014 r. I OSK 1552/13 wyroku sądu pierwszej instancji uprzednio oddalającego skargę. Sąd kasacyjny, a w ślad za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazywał, że decyzje stwierdzające nabycie własności nieruchomości były już przedmiotem oceny, a ocena dokonana w prawomocnym wyroku I SA/WA 1350/06 była wiążąca w postępowaniu nieważnościowym, co powinno skutkować wydaniem przez organ nadzoru postanowienia - w trybie art. 61a K.p.a. - odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, które to postanowienie by było zaskarżalne zażaleniem. Wskazywano przy tym na treść uchwały siedmiu sędziów NSA (I OSP 6/09), w której przyjęto, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas (...) gdy organ ustali wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podnosił, że "wydanie w analizowanej sprawie przez organ decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej (a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego) nie mogło w konsekwencji sprowadzać się jedynie do powołania się na związanie oceną prawną, zawartą w wyroku sądu administracyjnego z dnia 2 grudnia 2005 r. W takim przypadku należało bowiem rozpoznać wniosek nieważnościowy, co do zachodzenia w sprawie wszystkich przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.". Sąd ów (a także następczo Wojewódzki Sąd Administracyjny) zwracał przy tym uwagę, że nieuprawnione jest w sprawie powoływanie się na związanie oceną prawną na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), gdyż ta wiąże w konkretnej sprawie. Sprawa o stwierdzenie nieważności jest zaś nową. Formułując wytyczne w zakresie dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że z uwagi na wszczęcie już postępowania administracyjnego, organ nadzorczy nie ma możliwości wydania postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania. W takim przypadku winien zatem wydać postanowienie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do formułowanego przez skarżącego zarzutu dotyczącego wadliwej publikacji uchwały XX/161/87 zaliczającej ulicę [...] do dróg lokalnych miejskich zauważał, że jeśli zdaniem strony nie została ona "w ogóle opublikowana bądź została opublikowana w sposób nieprawidłowy, to okoliczność ta mogła stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a nie żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji." Oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2016 r. I OSK 1458/15 zwrócił uwagę na częściowo wadliwe uzasadnienie sądu pierwszej instancji w zakresie w jakim sąd ów zobowiązał organ do umorzenia postępowania. Wskazał natomiast na obowiązek rozpoznania wniosku nieważnościowego co do zachodzenia w sprawie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy rozpoznając po raz kolejny sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 13 września 2017 r. utrzymaną w mocy decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 28 lutego 2019 r., mając na względzie stanowisko wyrażone w wyrokach sądów, dokonał kontroli decyzji z 2002 r. w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. i ponownie odmówił stwierdzenia ich nieważności, nie dopatrując się by były one obarczone którąkolwiek z tych wad, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju R.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem oddalił. W ocenie Sądu I instancji zarzuty skarżącego wobec decyzji nie mogły zostać uznane za zasadne. Z jednej strony bowiem podnoszone we wniosku okoliczności stanowiły już przedmiot prawomocnej oceny Sądu, który uznał formułowane w tym aspekcie zarzuty ze nieuprawnione. Po wtóre zmierzały one w istocie do powtórnej oceny dowodów zgromadzonych w aktach i ponownego rozstrzygnięcia meriti sprawy, tak jakby to miało miejsce w zwykłym toku instancji, co w postępowaniu nadzorczym nie może mieć miejsca, z racji na jego nadzwyczajny – kontrolny – charakter. Sąd wskazał, że zgromadzony w postępowaniu zwykłym materiał dowodowy potwierdzał natomiast bez wątpienia zajęcie przedmiotowych nieruchomości, stanowiących własność R.L., drogą (ul. [...]), przynależny jej wówczas status drogi publicznej, a także publicznoprawne nią władanie. Powyższe zresztą potwierdzone zostało w przywołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych, od czego prowadząc postępowanie nadzorcze abstrahować nie sposób. Co istotne, dowodów pozwalających na podważenie powyższych ustaleń skarżący nie przedstawił, ograniczając się jedynie do polemiki z tymi ustaleniami i sformułowanymi na ich tle, tak przez organy jaki sądy obu instancji, ocenami prawnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.L., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2014 w sprawie I OSK 1552/13 oraz z dnia 8 marca 2016 r. w sprawie I OSK 1458/15. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą zarzutu skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż nie została uwzględniona ocena prawna wyrażona w tej sprawie w wyrokach NSA z 24 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1552/13 i z 8 marca 2016 r., sygn. I OSK 1458/15, a w konsekwencji "Minister Infrastruktury dokonał badania wad prawnych w oparciu o przepis 156 par.1 k.p.a. i wydał decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności nie rozważając czy nie powinna zostać wydana decyzja w trybie art.61a k.p.a. odmawiająca wszczęcia postępowania administracyjnego." W kontekście tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że w wyroku z 24 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1552/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z treścią uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09) "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". Jak podkreślił Sąd uchwała ta zachowuje nadal swoją aktualność pomimo tego, iż nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która (co jest istotne w tej sprawie) weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., uchylono powyższy przepis. Nowela ta wprowadziła bowiem jednocześnie art. 61a K.p.a., który spełnia funkcje przepisu uchylonego. W konsekwencji Sąd podniósł, że "wydanie w analizowanej sprawie przez organ decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej (a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego) nie mogło w konsekwencji sprowadzać się jedynie do powołania się na związanie oceną prawną, zawartą w wyroku sądu administracyjnego z dnia 2 grudnia 2005 r. W takim przypadku należało bowiem rozpoznać wniosek nieważnościowy, co do zachodzenia w sprawie wszystkich przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.". Pogląd ten w całości potrzymał NSA w wyroku z 8 marca 2016 r., sygn. I OSK 1458/15, w którym jednoznacznie wskazał, "że wobec wszczęcia postępowania przez organ nadzoru, organ nie ma możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ nie powinien jednak wszczętego postępowania administracyjnego umorzyć. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru winien rozpoznać wniosek nieważnościowy co do zachodzenia w sprawie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a." W konsekwencji należy powtórzyć stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 24 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1552/13, iż autor skargi kasacyjnej, stawiając zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., w istocie usiłuje obejść normę art. 190 P.p.s.a, która jest wiążąca zarówno dla Sądu I instancji, jak i dla organu administracji publicznej (wyrok NSA z 30.11.2007 r., II FSK 1124/06, aprobowany przez J. P. Tarno – op. cit. s. 521, uw. 11 i J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 719-720, nb 11). W kontrolowanej sprawie nie zaszły żadne zdarzenia, pozwalające na odstąpienie od wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami o sygn. I OSK 1552/13 oraz I OSK 1458/15. W obu wskazanych wyżej wyrokach, na które zresztą powołuje się autor skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że wobec wszczęcia postępowania przez organ nadzoru, organ nie ma możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., lecz powinien rozważyć wniosek nieważnościowy co do zachodzenia w sprawie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. - co przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracyjne miało miejsce (zob. decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 13 września 2017r., nr DO.1.6614.2880.2016.AG oraz decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 28 lutego 2019r., nr DO.1.6614.520.2017.KW). Tym samym, zarzut kasacyjny, że organy nie rozważyły, czy nie powinno zostać wydane postanowienie (a nie decyzja, jak zarzuca to autor skargi kasacyjnej) w trybie art. 61a K.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest niezasadny. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.