II SA/Ke 472/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi S. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także "Kolegium"), stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. N. od informacji wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy W. przez Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] o przyznaniu dodatku osłonowego w kwocie 480,74 zł rocznie, na okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 134 k.p.a. i wskazał, że na tle tego przepisu wyróżnia się przedmiotowe i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania, opisując ich charakterystykę. Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak podniosło Kolegium, w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja. Organ pierwszej instancji wydał bowiem informację o przyznaniu dodatku osłonowego, a nie decyzję. Zdaniem Kolegium, takie działanie organu było jak najbardziej uprawnione, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, zwanej dalej "u.d.o."), przyznanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dodatku osłonowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku osłonowego, uchylenie lub zmiana prawa do tego dodatku oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku osłonowego wymagają wydania decyzji. W ocenie Kolegium, ponieważ art. 127 § 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że odwołanie przysługuje jedynie od decyzji, to niedopuszczalnym jest wniesienie odwołania od informacji o przyznaniu dodatku osłonowego. Kolegium wyjaśniło, że powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z dotychczasowymi poglądami wyrażanymi w orzecznictwie i piśmiennictwie, gdzie wskazuje się, iż niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. Dodało, że niedopuszczalność odwołania zachodzi w szczególności wtedy, gdy decyzji w ogóle nie wydano albo gdy na mocy przepisów odrębnych nie podlega ona zaskarżeniu w drodze odwołania bądź gdy organ dokonał jedynie czynności materialno-technicznej. Zdaniem Kolegium, taka czynność materialno-techniczna ma miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W kwestii zarzutów odwołania dotyczących niezałatwienia sprawy w terminie, opieszałości i przewlekłości w działaniu organu pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] stwierdziło, iż organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa i uznało, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności, a tym samym brak jest podstaw do wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, nadto zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. N. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium, nie zgadzając się z kwotą dochodu jego żony przyjętą do obliczenia przez organ pierwszej instancji wysokości dodatku osłonowego. Skarżący zarzucił, że przyjęto kwotę 1859,45 zł, zamiast 1644,82 zł. Wobec powyższego skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy pod względem rozbieżności dochodu z uwzględnieniem załączonej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 27 września 2022 r. S. N. poparł skargę, ponownie kwestionując wysokość dochodu jego żony Z. N., który został przyjęty przez organ pierwszej instancji na potrzeby ustalenia wysokości przyznanego skarżącemu dodatku osłonowego na rok 2022. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego aktu w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany powyżej przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Zatem jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania jest brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do art. 107 § 1 p.p.s.a., decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że za decyzję administracyjną uważa się jednostronne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 7303/87 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Dlatego też pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji taką decyzją będzie, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania takiego rozstrzygnięcia jako decyzji. Musi to być akt administracyjny, o charakterze zewnętrznym, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, charakteryzujący się władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnego podmiotu (zob. wyrok WSA w Warszawie, II SA/Ke 2122/21, lex nr 3361283 i tam wyrok NSA w wyroku z 18 października 2011 r., I OSK 1860/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że Informacja o przyznaniu dodatku osłonowego z 12 kwietnia 2022 r. znak: [...] wydana z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy W. (dalej jako "Informacja") i skierowana do S. N. na skutek rozpoznania jego wniosku o wypłatę dodatku osłonowego nie stanowi decyzji administracyjnej. Ta ocena ma związek z treścią art. 2 ust. 11 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, dalej jako "u.d.o."), zgodnie z którym przyznanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dodatku osłonowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku osłonowego, uchylenie lub zmiana prawa do tego dodatku oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku osłonowego wymagają wydania decyzji. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu dodatku osłonowego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej - o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku o wypłatę dodatku osłonowego (art. 2 ust. 12 zd. 1 u.d.o.). Jak wynika z treści Informacji, organ przyznał S. N. dodatek osłonowy w kwocie 480,74 zł rocznie na okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Z uzasadnienia Informacji wynika, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o dodatku osłonowym. W szczególności organ zastosował art. 2 ust. 6 u.d.o., zgodnie z którym dodatek osłonowy, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem lub paliwami węglopochodnymi, zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 554, 1162 i 1243), wynosi rocznie: 1) 500 zł dla gospodarstwa domowego jednoosobowego; 2) 750 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 2 do 3 osób; 3) 1062,50 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 4 do 5 osób; 4) 1437,50 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z co najmniej 6 osób. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu Informacji, jak wyliczył dochód miesięczny na osobę w rodzinie skarżącego, a następnie przedstawił obliczenia wysokości dodatku osłonowego w kontekście obowiązującego kryterium dochodowego (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.o.) i dochodu miesięcznego na członka rodziny skarżącego, ustalając ten dodatek na kwotę do wypłaty: 480,74 zł. Z art. 2 ust. 6 u.d.o. i obliczeń organu zawartych w Informacji wynika, że maksymalnie skarżący mógł otrzymać dodatek osłonowy w kwocie 750 zł. Zdaniem Sądu, ponieważ Burmistrz [...] i Gminy W. nie przyznał skarżącemu dodatku osłonowego w pełnej wysokości (co wiązało się z dokonanymi przez organ ustaleniami faktycznymi odnośnie dochodu skarżącego i jego żony – niewłaściwymi zdaniem strony), należało uznać, że skierowany do skarżącego akt zawiera w sobie także odmowę przyznania dodatku osłonowego w części ponad kwotę 480,75 zł. Skarżący w odwołaniu od Informacji stawia zarzuty związane ze sposobem ustalenia wysokości dochodu na osobę w jego gospodarstwie domowym. Odmowa przyznania dodatku osłonowego wymaga zaś wydania decyzji (art. 2 ust. 11 u.d.o.). W ocenie Sądu, Informacja o przyznaniu dodatku osłonowego wydana przez Burmistrza [...] i Gminy W. 12 kwietnia 2022 r. jest decyzją administracyjną w części, w której nie przyznaje wnioskodawcy dodatku osłonowego. Nie sposób bowiem uznać - w oderwaniu od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, przepisów ustawy dotyczących wysokości maksymalnych dodatków osłonowych przysługujących osobom w gospodarstwach domowych oraz zasad ustalania wysokości tych dodatków – że niezawarcie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania dodatku osłonowego w informacji przesyłanej wnioskodawcy przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o przyznaniu dodatku osłonowego w trybie art. 2 ust. 11 u.d.o. pozbawia to pismo cech decyzji administracyjnej, skoro informacja ta zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 k.p.a. Oczywistym jest, że sam tylko tytuł wydanego aktu przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej nie może decydować o tym, czy stanowi on decyzję administracyjną. Nie ma Sąd wątpliwości, że w tej sprawie przesłana S. N. Informacja o przyznaniu dodatku osłonowego jest aktem administracyjnym o charakterze zewnętrznym, wydanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, charakteryzującym się władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnego podmiotu. Pismo to nosi cechy decyzji administracyjnej - zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, jak i pouczenie. Należy przy tym wyjaśnić, że ustawa o dodatku osłonowym zawiera podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej zarówno w przypadku przyznania dodatku osłonowego (art. 2 ust. 11 zd. 1 u.d.o.), jak i odmowy jego przyznania (art. 2 ust. 11 zd. 2 u.d.o.). Sformułowanie zawarte w art. 2 ust. 11 u.d.o., że "nie wymaga wydania decyzji" nie oznacza bowiem, że właściwy organ nie może wydać decyzji o przyznaniu dodatku osłonowego, zwłaszcza gdy nie przyznaje wnioskodawcy dodatku osłonowego w maksymalnej wysokości przewidzianej ustawą. Ponadto z treści art. 2 ust. 11 u.d.o. nie wynika, aby decyzja o odmowie przyznania dodatku osłonowego wydawana była tylko wówczas, gdy organ odmawia przyznania takiego dodatku w jakiejkolwiek części (np. w sytuacji gdy wnioskodawcy w ogóle taki dodatek nie przysługuje). Poza tym odmienna interpretacja charakteru prawnego informacji przesyłanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o przyznaniu dodatku osłonowego w trybie art. 2 ust. 11 u.d.o. uniemożliwi wnioskodawcy kontrolę w trybie odwoławczym podjętego rozstrzygnięcia o dodatku osłonowym co do jego zgodności z prawem, pozbawiając tym samym stronę jakichkolwiek środków prawnych mających na celu weryfikację legalności działania organu władzy publicznej w analizowanym przedmiocie, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Celem przepisów wprowadzających wymóg wydania decyzji w przypadku odmowy przyznania dodatku osłonowego była właśnie możliwość skontrolowania tej odmowy w trybie odwoławczym. Nieprzyznanie dodatku osłonowego w pełnej wysokości nie różni się natomiast od odmowy przyznania tego dodatku w określonej części. Zatem z naruszeniem art. 134 k.p.a. Kolegium orzekło o niedopuszczalności odwołania wywiedzionego przez S. N. w tej sprawie. Sąd bowiem z podanych wyżej powodów nie podziela oceny organu odwoławczego, że nie ma w sprawie przedmiotu zaskarżenia. S. N. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza [...] i Gminy W. z [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] (zatytułowanej "Informacja o przyznaniu dodatku osłonowego") w części, w jakiej organ nie przyznał (odmówił przyznania) stronie dodatku osłonowego. Wypada przypomnieć, jakimi zasadami ogólnymi w każdym postępowaniu administracyjnym winien kierować się organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Przy interpretacji przepisów prawa w indywidualnej sprawie, zwłaszcza gdy rozpoznanie sprawy wymaga nieszablonowego podejścia i zastosowania pozajęzykowych metod wykładni prawa, należy uwzględnić konstytucyjny obowiązek zapewnienia ochrony sądowej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przyznaje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1). Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 7, art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a., co skutkowało jego uchyleniem na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.