III SA/Po 941/21

SENTENCJA Dnia 15 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia od postanowienia dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Uzasadnienie. Skarżąca- E. G. w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu żądała uchylenia postanowienia SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. , którym organ odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy [...]. z dnia [...] grudnia 2020 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Wójt Gminy [...]. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości . Przesyłka z ww postanowieniem została nadana na adres wskazany przez skarżącą we wniosku i po dwukrotnym awizowaniu ([...] grudnia 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r.) została w dniu [...] stycznia 2021 r. zwrócona do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie". W dniu [...] .02.2021r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy [...]. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia uzasadniając wniosek brakiem awiza w skrzynce pocztowej. Na okoliczność pozostawania w domu przez okres rzekomego awizowania przesyłki skarżąca zgłosiła osobowy wniosek dowodowy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. SKO w [...] odmówiło przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła aby zaistniały okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania przedmiotowej czynności procesowej w przypisanym terminie. Dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru wraz z urzędowymi adnotacjami zamieszczonymi na przesyłce, jeżeli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony podmiot, stanowi dowód tego, co zostało na nim urzędowo zaświadczone. Dowody urzędowe są najbardziej wiarygodnymi dowodami tak więc dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące. Zdaniem organu to, że osoba dorosła pozostaje w domu nie oznacza jeszcze, że musi otworzyć drzwi na wezwanie innej osoby a nadto wskazując jako przyczynę nie odebrania awiza, błąd [...] SA skarżąca nie przedłożyła dowodu złożenia reklamacji na Poczcie a więc nie podjęła nawet próby wyjaśnienia wskazywanych przez siebie okoliczności. Organ uznał, że w omawianej sprawie strona nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu. W skardze skarżąca wskazała, że po jej interwencji w Urzędzie Gminy poinformowano ją , że postanowienie zostało wysłane i wróciła przesyłka z adnotacją pracownika poczty oraz, że postanowienie ponownie zostanie skarżącej wysłane, co też nastąpiło. Skarżąca otrzymała postanowienie [...].02.2021 r. i niezwłocznie złożyła zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu i podnosi, że składała wnioski dowodowe celem uprawdopodobnienia swoich twierdzeń o braku winy w uchybieniu terminu. Dodatkowo do skargi skarżąca dołączyła odpowiedź [...] S.A. na jej reklamację przesyłki. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonym obecnie postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło postanowienie SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 20201r. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy [...]. z dnia [...] .12.2020 r. Zasadniczo organ uznał, iż wskazane przez stronę okoliczności, dotyczące nieotrzymania dwukrotnie awiza do odbioru przesyłki zawierającej ww postanowienie, nie mogą stanowić okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zauważyć należy, iż kwestia prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji podlega ocenie na potrzeby stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, a nie przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy doszło do jego uchybienia, a zatem gdy doszło w sposób niebudzący wątpliwości do doręczenia decyzji. Jeżeli natomiast nie doszło do doręczenia decyzji, to nie można przywrócić terminu, bowiem jemu nie uchybiono, termin przecież nie zaczął jeszcze biec. Postępowania dotyczące każdego z tych zagadnień, a więc stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) oraz przywrócenia terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym (art. 58 k.p.a.), mają odrębne, nie pokrywające się zakresy przedmiotowe. Ostateczne postanowienie organu stwierdzające uchybienie terminu do złożenia zażalenia wiążąco przesądza kiedy doszło do skutecznego doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji, a w następstwie tego od kiedy należy liczyć ustawowy, siedmiodniowy termin na złożenie od niego zażalenia oraz, że zażalenie zostało złożone już po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę, a więc jest spóźnione. Trzeba również pamiętać, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania oznacza, że została spełniona jedna z przesłanek przywrócenia terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie terminu, co do zasady, może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy doszło do jego uchybienia. W analizowanej sprawie, po dwukrotnym awizowaniu przesyłka kierowana do skarżącej została w dniu [...].01.2021r. zwrócona do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie". Wobec powyższego, jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, organ przyjął, że termin do złożenia zażalenia upłynął z dniem [...].01.2021r. Doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] stycznia 2021 r. Zgodnie z treścią cyt. art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie osobie fizycznej w mieszkaniu lub w miejscu pracy, w lokalu organu lub innych miejscu) i art. 43 (doręczenie zastępcze): 1)operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2)pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy(§ 4). O skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a. można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie wymogi wynikające z przytoczonego przepisu. Dowodem doręczenia decyzji (lub innego pisma) jest druk zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym winny być zapisane dane dotyczące sposobu doręczenia, terminu oraz miejsca doręczenia przesyłki. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie szeroko prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce (§ 2), jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on zatem z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W konsekwencji to adresat pisma musi wykazać, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością (por. postanowienia NSA w sprawach sygn. akt: I OZ 967/19, I OZ 1312/17, IOZ 1311/17). Sąd wyjaśnia, że przewidziana w art. 44 k.p.a. instytucja fikcji doręczenia rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało skutecznie doręczone jego adresatowi. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju fikcji doręczenia podyktowane jest postulatami płynącymi z zasady ekonomiki procesowej i ma na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pisma przez stronę. Przyjęcie w/w fikcji doręczenia jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki, jak doręczenie właściwe pisma adresatowi. Innymi słowy, instytucja fikcji doręczenia w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Strona miała jednakże możliwość odbioru przesyłki, ale z niej nie skorzystała. Domniemanie, o którym mowa, może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania tej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r, sygn. akt II OSK 1158/14). Nie jest w tym zakresie jednak wystarczające samo tylko zaprzeczenie adresata pisma, że nie powziął wiadomości o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, czy ogólnikowe powołanie się na występujący problemy w doręczaniu korespondencji przez operatora pocztowego adresatowi, lecz konieczne jest poparcie tego twierdzenia przekonywującymi dowodami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1158/18). NSA w postanowieniu z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3019/14, orzekł, iż właściwym sposobem podważenia skuteczności doręczenia (czy też wyjaśnienia jego okoliczności) powinno być postępowanie reklamacyjne przeprowadzone w urzędzie pocztowym. W ocenie NSA, w razie ewentualnej niemożności ustalenia skuteczności podwójnej awizacji w trybie przewidzianym w art. 92 Prawa pocztowego, organ byłby dopiero uprawniony do oceny, na podstawie innych środków dowodowych, czy doręczenie należy uznać za skute Na gruncie przedmiotowej sprawy organ przyjął domniemanie, o którym mowa powyżej, w zakresie doręczenia skarżącej postanowienia. Domniemanie to jednak zostało przez skarżącą zakwestionowane w zażaleniu złożonym do organu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Mianowicie skarżąca podała, iż nie otrzymała dwukrotnie awiza informującego o złożeniu przesyłki w placówce pocztowej i możliwości jej odbioru. Skarżąca na poparcie swoich twierdzeń złożyła wniosek dowodowy a przy skardze pismo – reklamację kierowane do [...] SA wraz z odpowiedzią na nie. Jak wynika z akt sprawy – pismo [...] [...].04.2021r. jest ogólnikowe nie załatwia sprawy. Niemniej zgodnie z art. z art. 92 Prawa pocztowego, prawo do wniesienia reklamacji przysługuje wyłącznie nadawcy i adresatowi – w przypadku gdy nadawca zrzeknie się na jego rzecz prawa do dochodzenia roszczeń albo gdy przesyłka zostanie doręczona adresatowi. Skoro skarżąca nie otrzymała przesyłki, ani nie przedstawiła zrzeczenia się nadawcy zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej , reklamacji nie załatwiono. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż to na organie, a nie na odbiorcy przesyłek (adresacie), spoczywa obowiązek wykazania przestrzegania wymogów określonych w art. 44 § 2 k.p.a., ponieważ skutkiem prawnym dochowania tych wymogów jest uznanie przez ustawodawcę spełnienia przez organ administracji obowiązku doręczenia decyzji stronie nawet w sposób zastępczy (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., I OSK 886/16). Zdaniem Sądu organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania w zakresie okoliczności doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej postanowienie Wójta Gminy [...].. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy przesyłka zawierająca postanowienie była prawidłowo awizowana, to znaczy czy zawiadomienie było faktycznie pozostawione przez osobę doręczającą przesyłkę w sposób umożliwiający jego odebranie przez skarżącą, a tym samym czy spełnione zostały warunki określone we wcześniej cytowanym art. 44 § 1-3 k.p.a. umożliwiające przyjęcie przez organ fikcji doręczenia. W tych okolicznościach Sąd uznał, że dopiero dokładne wyjaśnienie wskazanych okoliczności będzie mogło stanowić podstawę do oceny terminowości wniesienia odwołania. Skoro bowiem w sprawie nie można będzie uznać doręczenia postanowienia Wójta Gminy [...]. za skuteczne, to tym samym nie można stwierdzić, że rozpoczął bieg termin do wniesienia zażalenia, a to oznaczałoby brak uchybienia terminu. Powyższe ustalenia są tym bardziej istotne bowiem zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania (a tak jest w przedmiotowej sprawie) i stwierdzone zostanie, że procedura doręczenia nie spełniała warunków określonych w art. 44 k.p.a., uzasadnione jest przyjęcie, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie, a wówczas nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania od decyzji. Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, naruszając przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz z naruszeniem interesu strony wydał niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi, a w szczególności powinien umożliwić przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego i dopiero po rozpoznaniu reklamacji przez operatora pocztowego, w oparciu o zebrany materiał dowodowy ponownie dokonać może oceny terminowości wniesienia zażalenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.