II GZ 428/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1069/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...]Spółki jawnej z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 24 czerwca 2021 r. (sygn. akt V SA/Wa 1069/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił wniosek [...] Spółki jawnej z siedzibą w [...] (dalej zwanej "Skarżącą"), wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z [...] grudnia 2020 r. (nr [...]), którą na podstawie art. 81 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 3, 4 i 7 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 944 ze zm.; dalej zwanej "Pf") cofnięto Skarżącej zezwolenie z 18 lipca 2011 r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. WSA stwierdził, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Skarżąca wskazała, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Zaznaczyła, że brak wstrzymania wykonania decyzji będzie wiązał się z koniecznością zniszczenia produktów leczniczych znajdujących się w magazynach Skarżącej, a ponadto spowoduje, że bieżące opłaty wynikające z umów zawartych w celu prowadzenia hurtowni farmaceutycznej (umów leasingu pojazdów, zabezpieczenia magazynów przed gryzoniami, dostarczania gazu, energii elektrycznej, świadczenia usług BHP, wynajmu drukarek) nie będą równoważone wpływami ze sprzedaży produktów leczniczych, a zatem Skarżąca poniesie znaczne straty. Skarżąca podniosła również, że konieczne będzie zredukowanie zatrudnienia, a w konsekwencji dojdzie do utraty wykwalifikowanego personelu i pozycji na rynku. Do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dołączono szereg dokumentów, w tym wydruk zestawienia produktów leczniczych znajdujących się w magazynach Skarżącej, umowy leasingu, faktury, porozumienia w sprawie rozwiązania umów o pracę. Powołując się na uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy oraz wyjątkowość sytuacji, w których instytucja wstrzymania wykonania może zostać zastosowana, WSA uznał, że wniosek Skarżącej zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanym przypadku uprawdopodobniono bowiem, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem WSA, wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje skutek prawnomaterialny w postaci wstrzymania działalności hurtowni farmaceutycznej, co oznacza dla Skarżącej faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, a wiec zwolnienie zatrudnionych pracowników, utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków i w efekcie zachwianie płynności finansowej, a także odpływ przedsiębiorców prowadzących apteki do innych hurtowni, co może spowodować trudne do odwrócenia skutki. GIF złożył zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o uchylenie tego postanowienia i wydanie orzeczenia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. GIF zarzucił postanowieniu WSA naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 61 § 3 ppsa. Zdaniem GIF, WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, mimo że Skarżąca nie przedstawiła żadnych kwantyfikowalnych i skonkretyzowanych argumentów i danych natury finansowej. WSA poprzestał na subiektywnych twierdzeniach samej Skarżącej, w żaden sposób nieuprawdopodobnionych, a tym bardziej niepopartych jakimkolwiek materiałem dowodowym w postaci np. stosownej dokumentacji księgowej, stanach magazynowych posiadanych produktów leczniczych, informacji o ilości przyjętych zamówień, kosztach rozwiązania umów cywilnoprawnych itp. W ocenie GIF, WSA wstrzymując wykonanie decyzji pominął również okoliczność, że skutki, które powstały dla Skarżącej były efektem jej bezprawnych działań. To bowiem sama Skarżąca dała niejako przyczynek do zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, dopuszczając się rażącego naruszenia podstawowych zasad prowadzenia przedmiotowej działalności regulowanej, a zatem powinna liczyć się z konsekwencjami w postaci cofnięcia zezwolenia. W piśmie z 10 sierpnia 2021 r. Skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie zażalenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 zd. 1 ppsa wynika, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zauważyć należy, że w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej ustawa Prawo farmaceutyczne wyłącza stosowanie art. 61 § 3 ppsa wyłącznie w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4a Pf. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 81 ust. 2 pkt 4 Pf, a zatem wskazane wyłączenie stosowania art. 61 § 3 ppsa nie ma do niej zastosowania. Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zatem zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. W szczególności wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku stosowne dokumenty, które pozwoliłyby sądowi ocenić prawdopodobieństwo i rozmiar szkody lub skutków finansowych powstałych w związku z egzekucją zaskarżonego aktu lub czynności. Należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które nabierają treści w realiach konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, przyjmując że Skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 ppsa, a zażalenie GIF nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II GZ 240/18; z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II GZ 212/18; z 28 września 2017 r., sygn. akt II GZ 718/17; z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 413/17). W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17). Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej może również spowodować dla Skarżącej – co podnosiła ona wnioskując o ochronę tymczasową – skutki w sferze kadrowej. Jak trafnie stwierdził WSA, skutkiem braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej będzie konieczność zwolnienia zatrudnionych pracowników (co uprawdopodabniają załączone do wniosku dokumenty w postaci porozumień w sprawie rozwiązania umów o pracę), co doprowadzi do utraty zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów, na co również Skarżąca wskazywała we wniosku. Skutek ten, z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do Skarżącej, może mieć charakter nieodwracalny. Doszło zatem do spełnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, co zostało trafnie stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu. Nie są zasadne powoływane przez GIF w zażaleniu argumenty o oparciu zaskarżonego postanowienia o subiektywne twierdzenia Skarżącej, niepoparte stosownym materiałem dowodowym. Do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji została załączona obszerna dokumentacja istotna z punktu widzenia oceny przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dodać przy tym należy, że brak możliwości prowadzenia przez Skarżącą hurtowni farmaceutycznej może sprawić, że Skarżąca nie będzie mogła zbyć znajdujących się w jej magazynach produktów leczniczych w znacznych, hurtowych ilościach, zaś ewentualne późniejsze uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny może nastąpić już po utracie przez te produkty terminu ważności. Oczekiwanego przez GIF skutku nie mogły odnieść argumenty zażalenia wskazujące, że Skarżąca powinna liczyć się z konsekwencjami w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, skoro działała niezgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, a służy jedynie zabezpieczeniu interesów skarżącego aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny (zob. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 1280/16; z 6 października 2017 r., sygn. akt II GZ 734/17). Ocena, czy doszło do naruszenia przez stronę zasad prowadzenia działalności regulowanej nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, ponieważ na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie bada merytorycznie skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ppsa, postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku Skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 ppsa.