II OSK 1512/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski ( spr. ) Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2392/09 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1512/10 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. Wojewoda Włocławski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] grudnia 1995 r., nakazującą właścicielowi nieruchomości położonej przy pl. [...] 14 we Włocławku – T. P., wykonanie rozbiórki części ścian parteru, dobudowanych do istniejącego budynku bez pozwolenia na budowę w części dotyczącej nałożonego obowiązku. T. P. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Włocławskiego do sądu administracyjnego. W dniu 26 czerwca 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, prawomocnym wyrokiem o sygn. II SA/Łd 422/96, oddalił skargę na decyzję Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r. W dniu 31 lipca 2009 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2009 r. przekazujące wniosek T. P. z dnia 22 maja 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] grudnia 1995 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 15 października 2009 r., działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] grudnia 1995 r., nakazującą właścicielowi nieruchomości położonej przy pl. [...] 14 we Włocławku wykonanie rozbiórki części budynku. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 422/96 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi oddalił skargę na decyzję Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Organ wskazał, iż w świetle art. 170 p.p.s.a. oddalenie skargi na decyzję administracyjną zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej przez sąd stanowią w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 listopada 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 15 października 2009 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. P. zarzuciła organowi administracji publicznej błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia 5 grudnia 1995 r. nie była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, gdy tymczasem w ocenie skarżącej, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 48 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nakazuje rozbiórkę obiektu pobudowanego bez wymaganego pozwolenia z zastrzeżeniem ust. 2 tegoż artykułu. Zdaniem skarżącej, prowadzona przez nią rozbudowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszała przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie części budynku do stanu zgodnego z prawem. Prezydent Miasta Włocławka nie miał prawa wydać decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. nakazującej rozbiórkę, a jedynie decyzję o wstrzymaniu prowadzeniu robót. Następnie, zgodnie z pkt 5 art. 48 ustawy Prawo budowlane, po przedłożeniu przez skarżącą dokumentów określonych w art. 48, powinien potraktować je jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, ponieważ budowa nie została zakończona. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, iż kontrolowana decyzja administracyjna została wydana w postępowaniu nieważnościowym należącym do postępowań nadzwyczajnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. Zatem organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, o której stwierdzenie nieważności wnosiła strona. W ocenie Sądu I instancji, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] grudnia 1995 r., poddana była kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, wyrokiem z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 422/96, oddalił skargę T. P. na decyzję Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W tej sytuacji znaczenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 26 czerwca 1998 r. dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy polega na jego wiążącej mocy co do braku podstaw do zarzucenia decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r. nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowi administracyjnemu przez przepisy prawa kognicji. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd są w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Na datę wydawania decyzji przez organ, jego rozstrzygnięcie jest właściwe, bowiem oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. P., podniosła zarzut naruszenia: 1) prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane i nieuwzględnienie pkt 2 artykułu oraz orzeczenie rozbiórki pomimo spełnienia warunków do jej nieorzekania; 2) przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję, - art. 156 kpa, bowiem nie stwierdzono nieważności decyzji, mimo że została wydana z naruszeniem art. 48 ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane Prezydent Miasta Włocławka winien był w miejsce decyzji o nakazie rozbiórki wydać decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych, ponieważ budowa była w pełni zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie naruszała przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Strona podniosła również, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi nie przeprowadził dowodu z akt dotyczących decyzji z dnia [...] marca 1996 r. Prezydenta Miasta Włocławka, z których wynika, że dokonano wymaganych uzgodnień. Strona dopiero w dniu 22 maja 2009 r. ustaliła, że dowody na powyższą okoliczność nie były znane Sądowi przy wydawaniu wyroku w 1998 r. Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia je w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, Sąd I instancji nie może również prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności ostatecznej decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego, jednak żaden z zarzutów nie może wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, że okolicznością determinującą odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w sprawie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego było uprzednie poddanie decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r. kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 1998 r. o sygn. akt II SA/Łd 422/96 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi oddalił skargę T. P. na decyzję Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r. Wyrok ten wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 p.p.s.a. W myśl tego przepisu orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu rozbiórki części budynku. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 422/07 należy stwierdzić, iż wynikająca z powyższego unormowania prawomocność materialna zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przez tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Jako że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi zapadł jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) prawomocność materialna znajduje, w rozpoznawanej sprawie, uzasadnienie w treści art. 51 tej ustawy, stosownie do którego sąd nie był związany granicami skargi. Oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wtedy gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki została oddalona, uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad, w tym uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Tym samym należy przyjąć, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 26 czerwca 1996 r. wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. W konsekwencji, skoro wyrok z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. II SA/Łd 422/96 nie został zakwestionowany, organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 kpa. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do odmowy zastosowania art. 156 § 1 kpa w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy uznać za pozbawione podstawy prawnej. Na marginesie rozważań, jako że okoliczność ta nie stała się przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, warto dodatkowo podnieść, że prawidłową formą odniesienia się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji powinno być co do zasady wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa, nie zaś o odmowie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa, wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Błędnie został również podniesiony zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem autora skargi, Sąd I instancji nie uwzględnił przesłanek wynikających z powołanego przepisu, z których wynika, że organ administracji był zobowiązany wydać w sprawie decyzję nakazującą wstrzymanie robót budowlanych, gdyż budowa była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie naruszała przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Strona straciła jednak z pola widzenia fakt, że występując z zarzutem rażącego naruszenia przepisu prawa, który znajdował zastosowanie w sprawie, należy mieć na uwadze brzmienie tegoż przepisu obowiązujące w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcia. I tak, zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane, w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji Wojewody Włocławskiego, właściwy organ nakazywał, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przytoczony przepis nie dość, że nie był podzielony na jednostki redakcyjne, to nie przewidywał możliwości wstrzymania robót budowlanych i wydania innego, niż nakaz rozbiórki, rozstrzygnięcia. Nie mogą zatem okazać się skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisu, który w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie obowiązywał w takim brzmieniu, jak to podnosi strona. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to zwraca uwagę, że argumenty przytoczone w jego uzasadnieniu dotyczą wydania wyroku z dnia 26 czerwca 1998 r. w oparciu o niepełny materiał dowodowy, czy też zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zważywszy na fakt, iż przedmiotem kontroli sądu była decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, tak sformułowany zarzut należy uznać za nieprawidłowy. Po pierwsze, podstawę żądania stwierdzenia nieważności mogą stanowić wady wymienione w przepisach art. 156 § 1 kpa, nie zaś okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 kpa, które stanowią podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Po drugie zaś, wskazywane okoliczności odnoszą się nie do postępowania administracyjnego, lecz sądowoadministracyjnego. Oczywiście w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy można przyjąć, że intencją autora skargi kasacyjnej było podważenie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego z uwagi na moc wiążącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 26 czerwca 1998 r., który został wydany na podstawie niepełnych akt administracyjnych. Podkreślenia jednak wymaga, iż przywoływany wyrok jest orzeczeniem prawomocnym i ewentualne zarzuty dotyczące jego prawidłowości mogły być zgłaszane w ramach przewidzianych prawem instytucji postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8