II OSK 1730/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 476/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2019 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 476/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: 1. art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez jego zastosowanie w sytuacji gdy jak wynika z treści w/w przepisu rękojmia publicznej wiary ksiąg wieczystych odnosi się jedynie do stron rozporządzające czynności prawnej a nie władczych aktów administracyjnych a nadto wpis prawa własności w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, 2. art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż możliwe jest skierowanie nakazów do podmiotów innych niż właściciel (współwłaściciel) lub zarządca nieruchomości w sytuacji gdy adresatem w/w obowiązków zgodnie z treścią art. 61 ustawy Prawo Budowlane może być jedynie właściciel lub zarządca nieruchomości a nie podmioty, II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania a to: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i pkt.4 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której skarżący, co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, udowodnił, iż decyzja została skierowana do osób nie będących stroną w sprawie, a fakt nieważności decyzji jest okolicznością obiektywną i niezależną od dochowanie przez organy procedujące w sprawie należytej staranności. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2019 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 sierpnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 czerwca 2015 r. nakazującą wymienionym w niej sześciu osobom, jako właścicielom nieruchomości, wykonanie określonych robót budowlanych w związku z nieprawidłowym stanem technicznym budynku (art. 61 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Bezsporne w sprawie jest to, że w dacie wydania decyzji przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszyscy współwłaściciele nieruchomości objętej nakazem wykonania robót zabezpieczających byli ujawnieni w księdze wieczystej, przy czym prawo własności A. F. i B. F. wpisane zostało na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie przysądzenia na ich rzecz prawa własności udziału w przedmiotowej nieruchomości należącego do J. S. Przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji WINB z 21 sierpnia 2015 r. miała stanowić okoliczność, że postanowieniem z 5 listopada 2015 r. Sąd Okręgowy uchylił postanowienie Sądu Rejonowego z 15 listopada 2013 r. w przedmiocie przysądzenia własności, a w konsekwencji tego A. F. i B. F. nie nabyli w drodze licytacji udziału w przedmiotowej nieruchomości. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie zaaprobował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym przy badaniu ważności zakwestionowanej decyzji należało uwzględnić to, że w dacie orzekania przez organ wojewódzki małżonkowie F. byli ujęci w księdze wieczystej jako współwłaściciele nieruchomości, a tym samym mogli być adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. Jak trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, w postępowaniu nadzwyczajnym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy zakwestionowana decyzja administracyjna jest dotknięta jakąkolwiek wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. W niniejszej sprawie problem sprowadzał się przede wszystkim do ewentualnego wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4, tj. skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Chociaż Sąd Wojewódzki przyznał rację skarżącemu, że postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się prawomocnym orzeczeniem, którego skutkiem była zmiana współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, to jednak przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 66 Prawa budowlanego miały ustalenia organów oparte na aktualnej treści księgi wieczystej w zakresie dotyczącym właścicieli obiektu. Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym organ nie jest uprawniony do rozstrzyganiu sporu o własność, zaś ustalenie komu przysługuje prawo własności nieruchomości następuje zawsze w oparciu o treść księgi wieczystej. Dlatego skierowanie decyzji do osób ujawnionych w księdze wieczystej jako współwłaściciele nie mogła stanowić o nieważności badanej decyzji z powodu wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 lub pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie należało mieć na uwadze, że w postępowaniu nadzwyczajnym kwestia nieprawomocności postanowienia będącego podstawą wpisu w księdze wieczystej nie mogła stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza, że wspomniane wyżej postanowienie Sądu Okręgowego z 5 listopada 2015 r. wydane zostało już po zakończeniu postępowania w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku. Nawiązując do treści zarzutu kasacyjnego wskazać trzeba, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, iż możliwe jest skierowanie nakazów do podmiotów innych niż właściciel (współwłaściciel) lub zarządca nieruchomości, a więc niezgodnie z art. 61 Prawa budowlanego. Ze stanowiska wyrażonego przez Sąd Wojewódzki wynika bowiem, że nie można było uznać za wadę kwalifikowaną decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.) przypadku, gdy decyzja jest skierowana do współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej, jako podmiotów będących adresatami obowiązków określonych w przepisach art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Innymi słowy ujawniona wadliwość wpisu w księdze wieczystej po wydaniu kwestionowanej decyzji, nie mogła stanowić przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Z tych względów nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. Zgodzić się natomiast należało ze stroną skarżącą, że Sąd Wojewódzki błędnie w swoich rozważaniach powołał się na przepis art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o księgach wieczystych i hipotece stanowiącego, że: W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Tymczasem w stanie faktycznym sprawy istotne znaczenie miała regulacja art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właśnie na ten przepis powołał się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 21 sierpnia 2015 r. podnosząc, że organy administracji publicznej są związane treścią wpisów istniejących w księgach wieczystych, przy czym dodatkowo zastrzegł, że w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nie zostały dokonane ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zaznaczyć również należy, że wadliwe powołanie się przez Sąd Wojewódzki na instytucję rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5) nie miało znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem w istocie ocena prawna została prawidłowo powiązana z przepisem art. 3 ust 1. ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Podkreślić trzeba, że stanowisko organu wojewódzkiego wskazujące na związanie treścią księgi wieczystej z racji domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece znajduje oparcie w orzecznictwie. Wielokrotnie w orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano, że domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie może być wzruszone przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, a tym samym nie jest on uprawniony do badania, czy wpis w księdze wieczystej danego prawa jest prawidłowy i czy w tym zakresie stan prawny wynikający z treści księgi wieczystej jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyroki NSA z: 27 kwietnia 2022 r. I OSK 1318/21, 30 lipca 2019 r. I OSK 739/16, 14 lutego 2019 r. II OSK 707/17, 1 czerwca 2016 r. I OSK 2100/14). Również w piśmiennictwie wyrażano pogląd, że z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wynika nakaz skierowany do organu stosującego prawo (sądu, organu administracji itd.) – gdy określone prawo podmiotowe jest ujawnione w księdze wieczystej, organ ten powinien uznać za udowodnione, że informacje dotyczące tego prawa, które zamieszczono w księdze wieczystej odpowiadają rzeczywistemu stanowi prawnemu; powinien zatem uznać treść wpisu tego prawa za wiarygodną (T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, Warszawa 2022, art. 3, LEX). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5