I OW 107/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta R. z 26 lipca 2022 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta R. a Burmistrzem Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku T. C. o przyznanie zasiłku stałego oraz zasiłku celowego na żywość z programu "Posiłek w szkole i w domu". postanawia: wskazać Burmistrza Gminy K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 26 lipca 2022 r., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Burmistrz Miasta R., wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Burmistrzem Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zasiłek stały oraz zasiłek celowy na żywość z programu "Posiłek w szkole i w domu". W uzasadnieniu wniosku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wskazał, że 4 maja 2022 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. otrzymał wniosek T. C. (dalej Wnioskodawca/Zainteresowany) o przyznanie zasiłku stałego oraz zasiłku celowego z Programu "Posiłek w szkole i w domu". Następnie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. przekazał ww. wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. twierdząc, że ww. nie jest zameldowany na terenie Gminy K., posiada ostatni meldunek w R. oraz obecnie przebywa na terenie Gminy K., ale nie wiąże z nią swojej przyszłości. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. zaznaczył także, że Wnioskodawca w Gminie K. mieszka od kilku lat, gdyż sprawuje opiekę nad kamienicą, w której zamieszkuje. Pełni tam funkcję dozorcy. Do grudnia ubiegłego roku był zatrudniony na umowę zlecenie, obecnie nie otrzymuje wynagrodzenia za dozorstwo. Zajmuje 1 pokój z łazienką, ogrzewa się piecykiem elektrycznym, za użytkowanie pokoju nie ponosi opłat - zakupuje butlę gazową, która służy do przygotowania ciepłego posiłku. Mieszkanie jest czyste i zadbane, ma dostęp do ciepłej i zimnej wody, jest dostępny prąd. Mieszkanie, które zajmuje wyposażone jest w pralkę, posiada WC, łazienkę oraz miejsce do spania. Lekarz podstawowej opieki zdrowotnej to GZOZ K. (woj. [...]). Wnioskodawca otrzymuje pomoc od córki mieszkającej we [...] i znajomych. W styczniu 2022 r. w B. (woj. [...]) przeszedł zabieg na zaćmę, ma umawiać się na kolejny zabieg. Oczekuje na decyzję w sprawie świadczenia ZUS - wniosek złożył do ZUS [...] (woj. [...]). Wnioskodawca był ostatnio zameldowany na pobyt stały w R. w okresie od 27.01.1997 r. do 27.02.2013 r. Z akt sprawy wynika także, że Wnioskodawca mieszka w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w zamian za dozór nad kamienicą, w której zamieszkuje. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wskazał, że zasady ustalania właściwości miejscowej organów administracji w niniejszej sprawie określa art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wskazał, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 ustawy Kodeks Cywilny - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (...) o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej najważniejsze sprawy życiowe. Mając powyższe na względzie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wskazał, że z akt sprawy wynika, że pobyt Wnioskodawcy w Gminie K. nosi cechy zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 ustawy Kodeks Cywilny, ponieważ Gmina ta jest centrum jego interesów życiowych. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Gminy K., pismem z 9 sierpnia 2022 r., wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta R. jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że pojęcie miejsca zamieszkania zawarte jest w art. 25 ustawy Kodeks Cywilny. Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazał, że Wnioskodawca w oświadczeniu z 5 maja 2022 r. podał, że "obecnie mieszkam w K., ale w najbliższym czasie zamierzam wrócić do G. Nie wiążę swojej przyszłości z miastem K.". Zdaniem organu pomocowego, z powyższego wynika, iż Gmina K. nie jest miejscem, gdzie Wnioskodawca ma zamiar przebywać na stałe. Nie posiada on zatrudnienia w gminie K. Nie posiada także nieruchomości, ani żadnego mienia, które gwarantowałoby mu stały pobyt na terenie tej Gminy. Zaznaczył ponadto, że z ustaleń pracownika socjalnego wynika, iż Wnioskodawca ma faktyczny zamiar wyjazdu w rodzinne strony. Pobyt na terenie gminy wynikał z osobistych problemów rodzinnych i życiowych ww. W Gminie K. nie koncentrują się najważniejsze sprawy życiowe, gdyż ww. nie posiada tutaj pracy, ani stałego miejsca zamieszkania wynikającego z podpisanej umowy najmu lub aktu własności nieruchomości. Zgodnie z powyższym sprzecznym jest przytoczony przepis kodeksu cywilnego jakoby Gmina K. była miejscem, w którym Wnioskodawca spełnia przesłanki jednoczesnego przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz zamierza przebywać w niej na stałe. Burmistrz Gminy K. wskazał również, że we wniosku Burmistrza Miasta R. przytoczono fakt, iż Wnioskodawca mieszka w lokalu mieszkalnym w zamian za dozór nad kamienicą. Zdaniem Gminy K., jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego Wnioskodawca obecnie nie posiada żadnej umowy, która gwarantowałaby mu takową możliwość. Fakt przebywania pod wskazanym adresem wynika wyłącznie z dobrej woli właściciela budynku. Nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia z tego tytułu od stycznia 2022 r. Możliwość pobytu jest niepewna i uzależniona od decyzji właściciela kamienicy. Sytuacja mieszkaniowa Wnioskodawcy nie jest stabilna i w każdej chwili może ulec zmianie. W związku z powyższym Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w K. podtrzymuje swoje stanowisko, iż Burmistrz Gminy K. nie jest organem właściwym w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zasiłek stały oraz zasiłek celowy na żywność z Programu "Posiłek w szkole i w domu" dla Wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływaną dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek Burmistrz Miasta R., należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Burmistrzem Gminy K. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Zainteresowanego o przyznanie zasiłku stałego oraz zasiłku celowego z Programu "Posiłek w szkole i w domu". Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Burmistrza Miasta R. należy zwrócić uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.". W ust. 1 ww. ustawy ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych - w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. wobec tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2 a). natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5 a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu Cywilnego. Z art. 25 ustawy Kodeks Cywilny wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle przywołanej normy o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (zob. postanowienia NSA: z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09, z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Poza sporem w sprawie pozostaje, że zainteresowany nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. - mieszka bowiem od kilku lat w Gminie K. [...] przy ul. [...], gdzie sprawował opiekę nad kamienicą, w której zamieszkuje. Pełnił tam funkcję dozorcy. Bezsporne jest również to w sprawie, że Wnioskodawca od 2013 r. nie posiada meldunku na pobyt słały. Do grudnia ubiegłego roku był zatrudniony na umowę zlecenie, obecnie nie otrzymuje wynagrodzenia za dozorstwo. Zajmuje 1 pokój z łazienką, ogrzewa się piecykiem elektrycznym - za użytkowanie pokoju nie ponosi opłat - zakupuje butlę gazową, która służy do przygotowania ciepłego posiłku. W mieszkaniu Wnioskodawcy jest czysto i zadbanie, ma dostęp do ciepłej i zimnej wody, jest prąd. Mieszkanie, które zajmuje wyposażone jest w pralkę, posiada WC, łazienkę oraz miejsce do spania. Jednocześnie świadczenia z podstawowej opieki zdrowotnej otrzymuje w GZOZ K. (woj. [...]). Wynika to z jego oświadczenia z 5 sierpnia 2022 r. oraz z kwestionariusza środowiskowego z 13 maja 2022 r. złożonego do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. Z akt sprawy wynika również, że na datę złożenia wniosku przebywał w K. Zaznaczyć też należy, że dla ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku Zainteresowanego nie ma znaczenia fakt, że ww. posiadał swój ostatni meldunek w R., gdyż miało to miejsce około 9 lat temu, w sytuacji gdy od dłuższego czasu mieszka w Gminie K. i tam koncentruje się jego centrum życiowe. To na terenie Gminy K. uzyskuje świadczenia z podstawowej opieki zdrowotnej oraz to tam wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. o ustalenie wysokości emerytury (właściwość miejscowa dla Gminy K.). Na dzień złożenia wniosku natomiast nie przebywał w R. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualne centrum spraw życiowych Zainteresowanego jest Gmina K., która jest nie tylko miejscem jego aktualnego pobytu, ale i ośrodkiem osobistych spraw, a tym samym jego miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 ustawy Kodeksu Cywilnego. Z tego względu, jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Burmistrza Gminy K. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.