I OW 74/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Wojewodą L. przez wskazanie organu właściwego do stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. postanawia: wskazać Wojewodę L. jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Pismem z 16 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Wojewodą [...] w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] lutego 1964 r. w sprawie z wniosku E.K. i A.D. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w przedmiocie przekazania na rzecz Wydziału Oświaty i Kultury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. działki gruntu wraz z budynkiem. Wniosek skierowany do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji został przekazany do załatwienia Wojewodzie [...] z uzasadnieniem, że skoro kontrolowane orzeczenie zostało wydane przez nieistniejący już organ szczebla podstawowego, to organem właściwym do stwierdzenia jego nieważności jest Wojewoda. Z kolei Wojewoda [...] uznał się za organ niewłaściwy i przekazał wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S., wskazując, że do właściwości organów gminy przeszły jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w związku z czym organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w tych sprawach są samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego szczebla. W uzasadnieniu swojego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że nie podziela powyższego stanowiska. Podniosło, że zadania z zakresu gospodarki nieruchomościami, w związku z utworzeniem samorządu terytorialnego, zostały przypisane organom administracji rządowej, w stosunku do których organem wyższego stopnia jest wojewoda. W odpowiedzi na wniosek Kolegium Wojewoda [...] przedstawił argumentację zawartą w piśmie przekazującym Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą [...]. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest - w myśl art. 157 § 1 kpa - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 kpa. W rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia [...] lutego 1964 r. wydana została przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., który to organ nie istnieje już w obecnej strukturze organów administracji publicznej. W takim przypadku właściwość rzeczową organu do oceny legalności decyzji wydanej w przeszłości przez organ obecnie już nieistniejący, należy ustalać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają zatem wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3137/14, uchwałę NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12). Wprowadzona 27 maja 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że z uwagi na reaktywowanie samorządu terytorialnego, utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej /także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej/ należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań między administrację rządową i samorządową. Można więc twierdzić, że z mocy ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r. dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Na skutek tego administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Właściwość Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. do wydania decyzji z dnia [...] lutego 1964 r. wynikała z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332). Powyższy akt prawny został wydany z upoważnienia ustawowego, tj. ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, która określała zakres działania oraz uprawnienia rad narodowych oraz na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja określona we wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczyła przekazania na rzecz Wydziału Oświaty i Kultury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. działki gruntu wraz z budynkiem. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. zasady i tryb przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, właściwość organów w tych sprawach oraz zasady rozliczania określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Stosownie do art. 3 ust. 1 tego aktu gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należą do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady stopnia podstawowego lub organy o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego (ust. 2). Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741)., która uchyliła ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy z 1997 r. organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta. Organem zaś wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda (art. 9a). Reasumując, jak to wyżej podniesiono istota reformy administracyjnej wprowadzonej w 1990 r. polegała na tym, że w miejsce jednolitej administracji państwowej wprowadzono administrację rządową oraz reaktywowano samorząd terytorialny z własną administracją samorządową. Samorząd gminny przejął część zadań jako zadania własne. Innymi słowy administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy. Jednakowoż sprawy dotyczące gospodarowania nieruchomościami nie należą do zadań własnych gminy (vide uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00). Powoduje to, że stosownie do art. 157 § 1 kpa do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] lutego 1964 r. powołany jest organ wyższego stopnia nad organem (starostą), który obecnie posiada kompetencje do rozstrzygania spraw z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Z tych przyczyn organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. jest Wojewoda L. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.