I OSK 3070/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak del. Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/17 w sprawie ze skargi N. P. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/17 oddalił skargę N. Parku Narodowego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. nr [...]wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy. W wyniku postępowania przeprowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51), Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdził, że zespół dworsko-parkowy w K. , obejmujący działki nr: [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...]ha, wchodzący w skład dawnego majątku ziemskiego "K. " w gm. K. B. , stanowiącego byłą własność M. Z. , nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13). Decyzja ta, w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego, została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...]. U podstaw tych rozstrzygnięć legło ustalenie, że w czasie przejęcia majątku ziemskiego "K. " (obejmującego łączny obszar [...] ha) nie istniał związek funkcjonalny między działkami nr [...] (dwór), [...] (podwórze) i [...] (park), tworzącymi zespół dworsko-parkowy, a pozostałą częścią owego majątku. Skarga N. Parku Narodowego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 249/16. Następnie na wniosek N. Parku Narodowego (dalej również: Park Narodowy; wnioskodawca; skarżący) z dnia 12 lipca 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: Minister; organ) postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). We wniosku Park Narodowy podniósł, że wskazana przesłanka wznowienia dotyczy ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał. Dowodami tymi miały być według wnioskodawcy oświadczenia H. Ś. z dnia [...]r. oraz E. J. z dnia [...]r. W pierwszym oświadczeniu jego autor podnosił, że w okresie przedwojennym jego bliscy i znajomi sąsiedzi pracowali w ogrodach przy dworku w K. i według jego wiedzy zasiewy w nim dokonywane wykorzystywane były głównie na sprzedaż. Z kolei E. J. , powołując się na wiadomości uzyskane od matki i jej koleżanek pracujących przed wojną w ogrodzie "względem pałacu", oświadczył, że z opowiadań tych wynika, iż w ogrodzie sadzono, a potem pielono wszelkie warzywa – ogórki, pomidory, truskawki i ziemniaki, natomiast resztę zasiewano grochem lub zbożem, zaś obsiew ów miał być na użytek dworski. Po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., Minister decyzją z dnia 22 lutego 2017 r., następnie utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]r. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] r. W motywach swojego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że przesłanka przywoływana przez stronę, na której wniosek wznowiono postępowanie, w rzeczywistości w sprawie nie zaistniała, bowiem przedstawione przez Park Narodowy dowody nie stanowią spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nie są dowodami istniejącymi w dacie wydania decyzji. Ponadto organ zauważył, że okoliczności, na jakie wskazują te dowody – związane z istnieniem ogrodów przy badanym zespole dworsko-parkowym – były organowi znane w chwili wydawania decyzji pierwotnej, w której organ szczegółowo odniósł się do całego zebranego materiału dowodowego i uwzględnił również jego "parkowo-ogrodowy" charakter. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. N. Park Narodowy zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że oświadczenia wskazane we wniosku o wznowienie postępowania nie są nowymi dowodami w sprawie, a także naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania, w charakterze świadków, osób składających te oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że już tylko proste zestawienia dat sporządzenia oświadczeń (złożonych na piśmie odpowiednio w dniach [...] i [...]r.) wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania oraz daty wydania ostatecznej decyzji, której wzruszenie miało nastąpić w ramach wznowionego postępowania, prowadzić musiało do wniosku, że nie mogą one być uznane za dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że nie stanowiły one nowych i nieznanych organowi dowodów w sprawie istniejących w dniu wydania decyzji, jak tego wymaga przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co zasadnie stało się podstawą do wydania przez Ministra decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym względzie Sąd argumentował, że nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania takie dowody, które – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Sąd zgodził się z Ministrem, że ujęte w oświadczeniach okoliczności faktyczne nie mogły być uznane za "nowe" i "istotne" dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r., gdyż "kwestia funkcjonowania ogrodu w ramach zespołu dworsko-parkowego K. , zwanego zresztą niekiedy »założeniem dworsko-ogrodowym« – a do takich okoliczności faktycznych w istocie nawiązują autorzy oświadczeń – była znana organom prowadzącym w trybie zwykłym postępowanie w przedmiocie podlegania owego zespołu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak również była przez nie rozważana". Sąd wojewódzki uznał również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., motywowany brakiem przeprowadzenia przez Ministra dowodu z przesłuchania świadków (w tym wypadku osób podpisanych pod oświadczeniami), za o tyle chybiony, że przeprowadzenie tego rodzaju czynności dowodowej zastrzeżone jest co do zasady do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, a przeprowadzanie dowodów we wznowionym postępowaniu mogłoby być ewentualnie rozważane jedynie wówczas, gdyby w ramach tego postępowania organ przeszedł do etapu rozpoznawania i rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Sąd dodał, że to z kolei mogło nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że przyczyna, na której oparto żądanie wznowienia postępowania, w rzeczywistości zaistniała, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W takich warunkach Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok WSA w Warszawie w całości, N. Park Narodowy zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...], gdyż w sprawie wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że okoliczności wskazane we wniosku miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dotyczyły one kwestii rozstrzygających dla uznania, że przedmiotowy zespół dworsko-ogrodowy nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Strona argumentowała, że wymienione we wniosku dowody z oświadczeń E. J. i H. Ś. z [...] r. są dowodami istotnymi, gdyż miały znaczenie dla ustalenia, czy nieruchomości objęta wnioskiem wykazywała charakter rolniczy. Skarżący wywodził, że dowody te niewątpliwe istniały w dacie wydania decyzji, ale ujawniły się w okresie późniejszym, zatem zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie wyroku zaskarżonego w całości. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, czemu też nie sprzeciwiła się żadna z pozostałych stron (uczestników na prawach strony) postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. Z. (uczestnika postępowania), kwestionując spełnienie przez powołane przez skarżącego dowody warunków określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. [wersja na dzień orzekania: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu powołanego w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okazał się on chybiony merytorycznie. Rozważania w tym względzie należy zacząć od pewnej uwagi porządkującej. Otóż wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Przy tym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawodawca, posługując się pojęciem "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji. W rezultacie wznowić postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział. Z kolei nową okolicznością istotną dla sprawy będzie taka okoliczność, która mogła odmiennie ukształtować rozstrzygnięcie, przy czym chodzi o okoliczność, która przedstawia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji przez organ nieposiadający wiedzy o takiej okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 176/16, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe wyjaśnienie do okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że osobowe źródła dowodowe, tj. dwaj świadkowie składający oświadczenia z lipca 2016 r., istniały w dacie wydawania decyzji pierwotnej z dnia [...] r., natomiast same dowody w postaci ich oświadczeń w sposób oczywisty powstały już po wydaniu decyzji ostatecznej, która zakończyła administracyjne postępowanie zwykłe (główne). Wobec tego samo stwierdzenie Sądu wojewódzkiego, że dowody te nie mogą być uznane za nowe i nieznane organowi dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jakkolwiek trafne, to jeszcze nie było wystarczające dla zdyskwalifikowania twierdzeń powołanych przez wnioskodawcę żądającego wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § pkt 5 k.p.a. Istotne było również ocenienie, czy objęte przedmiotowymi oświadczeniami okoliczności faktyczne nie mogły być uznane za "nowe" i "istotne" dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. W tym względzie Sąd I instancji przedstawił zaś odpowiedni wywód, zgadzając się z organem prowadzącym wznowione postępowanie. Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że kwestia funkcjonowania ogrodu w ramach "zespołu dworsko-parkowego K. , zwanego zresztą niekiedy »założeniem dworsko-ogrodowym«" była rozważana przez organy prowadzące postępowanie w przedmiocie podlegania przedmiotowego zespołu dworsko-parkowego pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Bezsprzecznie zaś takich w istocie okoliczności faktycznych dotyczyły oświadczenia dwóch świadków, które stały się podstawą złożenia wniosku o wznowienie postępowania. O tym, że w skład nieruchomości stanowiącej zespół parkowo-dworski wchodził także m.in. sad i ogród warzywny było wiadomo organom w czasie orzekania postępowaniu zwykłym w [...] r. Na okoliczności takie jednoznacznie wskazują także dotychczasowe wyroki wydane w przedmiotowej sprawie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1438/09 i wydany w drugiej instancji wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 376/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1693/13 i wydany w drugiej instancji wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1813/14. Charakter tegoż zespołu parkowo-dworskiego (założenia dworsko-ogrodowego), obejmującego również wspomniane ogrody warzywne, został już oceniony przez organy administracji w zwykłym postępowaniu administracyjnym, z konkluzją, że nieruchomości te nie były związane gospodarczo z majątkiem ziemskim, lecz wyłącznie z zespołem pałacowo-parkowym i nie posiadały charakteru rolnego. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem wojewódzkim, że ujęte w omawianych oświadczeniach okoliczności faktyczne nie mogły być uznane za "nowe" i "istotne" dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r., skoro kwestia funkcjonowania ogrodu w ramach zespołu dworsko-parkowego "K. " była znana i rozważana przez organy prowadzące postępowanie w trybie zwykłym. Innymi słowy, rodzaj i charakter ewentualnych upraw czy zasiewów w ramach założenia dworsko-ogrodowego został już objęty rozstrzygnięciem administracyjnym w przedmiocie podlegania owego zespołu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wobec tego okoliczności przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania nie stanowiły takiego rodzaju okoliczności, które mogłyby doprowadzić do diametralnej zmiany ustaleń stanu faktycznego w tym względzie. Warto dodać, że Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu wskazał również na konkretne karty decyzji z [...] r., na których przedmiotowe zagadnienie było omawiane. W świetle przedstawionych argumentów należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej, w szczególności w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.