I OSK 1135/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Po 771/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Po 771/16 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta P., z powołaniem m.in. na art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej jako u.p.s.) ustalił od M. K. opłatę za pobyt matki - K. K. - w domu pomocy społecznej od dnia 1 kwietnia 2016 r. w wysokości 700 zł. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Dyrektora MOPS w P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. K. K. została skierowana do DPS w F. Następnie, na wniosek opiekuna prawnego, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. została skierowana do placówki położonej bliżej miejsca zamieszkania, tj. do DPS w T.. Od 1 kwietnia 2015 r., zgodnie z decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., K. K. wnosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 1.894,96 zł. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w T. od dnia 1 kwietnia 2016 r. wynosi 3.306,80 zł. W związku ze skierowaniem K. K. do placówki położonej bliżej miejsca zamieszkania, tj. do DPS w T. Dyrektor MOPS w P. w dniu 20 czerwca 2012 r. zawarł z M. K. umowę o współfinansowaniu pobytu w domu pomocy społecznej, w której skarżący zobowiązał się do wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w T. w wysokości 550 zł miesięcznie. Organ ustalił bowiem, że skarżący jest osobą zobowiązaną do partycypowania w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej, gdyż dochód jego rodziny wynosił 5.513,75zł, czyli 1.837,92zł na osobę w rodzinie i przekraczał kryterium dochodowe ustalone dla osoby w rodzinie, tj. 1.053 zł. W związku ze wzrostem dochodów do kwoty 7.071,68 zł organ wystąpił do MOPS w G. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie bieżącej sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej rodziny. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 sierpnia 2012 r. wynikało, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i synem. Żona jest osobą niepełnosprawną, stopień niepełnosprawności - lekki, otwarty rynek pracy. Syn jest studentem. Rodzina utrzymuje się z jednego wynagrodzenia w wysokości 7.172 zł. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego skarżący zadeklarował pomoc taką jak dotychczas. Ponadto w formie załącznika do wywiadu przedstawił obciążenia finansowe rodziny na łączną kwotę 7.020,00 zł. Organ ustalił, że dochód rodziny był wyższy od kryterium dochodowego o kwotę 3.068,00 zł, więc ośrodek miał prawo domagać się opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w pełnej wysokości. W ocenie organu, w dalszym ciągu występują uzasadnione okoliczności do zwolnienia częściowego z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, tj. niepełnosprawność żony i inne zdarzenia losowe - wypadek samochodowy (art. 64 pkt 2) oraz to, że rodzina utrzymuje się z jednego wynagrodzenia (art. 64 pkt 3). Ponadto organ uwzględnił koszty kształcenia syna skarżącego. W tej sytuacji organ uznał, że sytuacja socjalno-bytowa rodziny pozwala na zwiększenie opłaty za pobyt matki w placówce, bez uszczerbku finansowego, przynajmniej o 150 zł, czyli różnicą między dochodem rodziny (7.172 zł), a obciążeniami finansowymi rodziny (7.020 zł), tj. do kwoty 700,00 zł miesięcznie, co i tak w dalszym ciągu było tylko częściową opłatą za pobyt matki w placówce. Zdaniem organu, było to zasadne tym bardziej, że dochód skarżącego w omawianym okresie wzrósł o kwotę 1.658,25 zł (porównanie do 2011 r.). W sprawie podwyższenia dotychczasowego świadczenia pieniężnego za pobyt matki w domu pomocy społecznej o kwotę 150 zł, czyli do kwoty 700 zł miesięcznie od dnia 1 grudnia 2012 r. MOPS w P. przesłał skarżącemu 2 egzemplarze aneksu do umowy [...], w celu podpisania i odesłania jednego egzemplarza na adres tutejszego ośrodka, które jednak nie zostały podpisane. Wobec powyższego w dniu [...] sierpnia 2014 r. organ wydał decyzję zobowiązującą skarżącego do zwrotu kwoty 2.850 zł z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez Gminę P. w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 30 czerwca 2014 r. za pobyt matki w DPS w T.. SKO w P. utrzymało w mocy ww. decyzję. Natomiast WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 501/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. i wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, należy wydać decyzję ustalającą wysokość partycypowania przez skarżącego w opłatach za pobyt matki w domu pomocy społecznej, mając na uwadze pozostającą w obrocie prawnym umowę z dnia 20 czerwca 2012 r. Sąd podał, że obecnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że odmowa podpisania umowy (ew. aneksu do umowy) dotyczącej obowiązku ponoszenia kosztów rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji ustalającej tę odpłatność. Przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty ponownie przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że rodzina nadal utrzymuje się z jednego wynagrodzenia, które wynosi 7.912,47zł i od ostatniego wywiadu (z 2012r.) wzrosło o kwotę 740,47 zł. Oznaczało to, że dochód rodziny obecnie jest wyższy od kryterium dochodowego o kwotę 3.286,47 zł, więc ośrodek w dalszym ciągu ma prawo domagać się opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w pełnej wysokości. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego rodzina zadeklarowała pomoc na dotychczasowych zasadach. Organ uznał, iż w rodzinie nadal występują uzasadnione okoliczności do zwolnienia częściowego z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W związku z powyższym MOPS w P., zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2015r. sygn. akt II SA/Po 501/15, mając na uwadze pozostającą w obrocie prawnym umowę z dnia 20 czerwca 2012 r., ustalił od skarżącego opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wysokości 700 zł miesięcznie. Jednocześnie organ poinformował, że siostra skarżącego L. M. nigdy nie została zwolniona z obowiązku wynikającego z art. 61 u.p.s. z uwagi na niski dochód a wręcz przeciwnie, nawet wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego, wnosi w miarę swoich możliwości, opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej: 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, 2. ustaliło M. K. opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej od dnia 1 kwietnia 2016 r. w wysokości 700 zł miesięcznie, z uwzględnieniem pkt 3 decyzji, 3. w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia obowiązywania umowy Nr [...] z dnia 20 czerwca 2012 r. o współfinansowaniu pobytu K. K. w domu pomocy społecznej wysokość opłaty ustalić w wysokości 150 zł miesięcznie, 4. orzekło, że opłatę należy regulować z góry w terminie do 10 dnia miesiąca za każdy miesiąc kalendarzowy, przy czym należność za okres do 30 czerwca 2016 r. należy uregulować w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło tok postępowania zgodnie z opisem organu pierwszej instancji. Wskazało, że przepisy ustawy dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazują także ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułują bowiem tzw. współuczestnictwa materialnego. Obowiązku takiego nie nakładają także przepisy postępowania administracyjnego, a możliwość współuczestnictwa formalnego przewidziana w art. 62 K.p.a. uzależniona jest od tożsamego stanu taktycznego wszystkich stron. W sytuacji, gdy ustalenie odpłatności zależy od poziomu dochodów określonych w art. 61 ust. 2 u.p.s., możliwości wnoszenia opłat także przez inne osoby niż zobowiązane ustawowo, a także możliwości zawarcia umowy, o jakiej stanowi art. 103 ust. 2, nie można mówić o relewantności przesłanek faktycznych ustalenia obowiązku płatniczego nakazującej prowadzenie jednego postępowania w sprawie z udziałem wielu stron, ani też o konieczności połączenia kilku spraw w jednym postępowaniu. Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia przez organ art. 62 K.p.a. z uwagi na pominięcie w sprawie L. M., albowiem nie jest ona stroną postępowania w sprawie dotyczącej obowiązku odwołującego się, także jako opiekun prawny ubezwłasnowolnionej całkowicie K. K. Z tego względu organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez zaniechanie określenia w decyzji zakresu ponoszenia kosztów opieki przez zstępną L. M. Kolegium nie stwierdziło także naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako P.p.s.a.). Wskazanie potrzeby zbadania sposobu wydatkowania przez L. M. różnicy wynikającej z wysokości renty należnej matce, a odpłatnością przelewaną na rachunek DPS zostało w wyroku WSA w sprawie II SA/Po 501/15 sformułowane na marginesie rozpatrywanej skargi i w ocenie Kolegium, miało na celu jedynie poczynienie ustaleń w zakresie podstaw do zawiadomienia sądu opiekuńczego o ewentualnych nieprawidłowościach w zarządzie majątkiem osoby ubezwłasnowolnionej. Dyrektor MOPS zbadał powyższą kwestię w styczniu 2016 r. i nie znalazł podstaw do wystąpienia z interwencją. Informacja dotycząca powyższej czynności nie jest uznaniem administracyjnym, nie zawiera ustaleń faktycznych dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty przez M. K., organ nie miał zatem podstaw do zaliczenia dokumentów okazanych przez opiekuna w poczet dowodów w sprawie. Kolegium uwzględniło natomiast zarzut dotyczący braku podstaw do utraty mocy wiążącej umowy z dnia 20 czerwca 2012 r. Wskazało, że umowa o współfinansowaniu pobytu podlega regułom prawa cywilnego i tylko na jego zasadach może utracić moc lub być rozwiązana. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje dwie formy uregulowania powinności osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty: umowę cywilnoprawną i decyzję administracyjną i żaden jej przepis nie zakazuje ich jednoczesnego funkcjonowania. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, gdy na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. zostanie wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość opłaty, a w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy jej wysokość zostanie ustalona w drodze umowy, w szczególności w sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzą podstawy do zwiększenia umówionej kwoty, a osoba zobowiązana umownie odmawia jej regulowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, wymagała ona jednak wydania przez Kolegium decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej. SKO wyjaśniło, że zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty ma miejsce w dwóch sytuacjach: (1) z mocy ustawy z uwagi na kryteria dochodowe niższe niż określone w art. 61 ust.1 oraz (2) w przypadkach zwolnienia z opłaty na mocy decyzji administracyjnej wydawanej w oparciu o art. 64 u.p.s. L. M. jest zwolniona z mocy ustawy, nie jest natomiast zwolniona na mocy decyzji, albowiem z przyczyn dochodowych nigdy nie była zobowiązana administracyjnie. Nie ma zatem sprzeczności między stwierdzeniami organu zawartymi w uzasadnieniu decyzji i poprzednich pismach, albowiem każdorazowo pojecie "zwolnienia" jest używane w odmiennym kontekście. Wyliczenie wydatków poniesionych w 2015 r. przez Gminę P. w kwocie 16.280.80 zł przedstawione w porównaniu do skali obciążenia dochodu odwołującego się miało na celu wskazanie na ich dysproporcję, a nie rozliczenie kosztów opieki. Jak wynika z załączonego do akt zestawienia wydatków w marcu 2016 r. koszt tej opieki wynosił 3.232,38 zł, z czego 550 zł zostało uregulowane przez odwołującego się, 687,42 zł z funduszy Gminy P., pozostałe pokryte zostały z renty K. K. i dobrowolnej opłaty L. M. Podwyższenie zatem opłaty o 150 zł zmniejszy jedynie kwotę obciążenia finansów publicznych pozostanie bez wpływu na opłaty wnoszone przez pozostałe osoby. Uchylając decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i ustalając dla M. K. wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w sposób wskazany w pkt 2 i 3 decyzji, Kolegium podzieliło stanowisko organu co do zasadności ustalenia wysokości tej opłaty na poziomie 700 zł miesięcznie uwzględniając jednocześnie nadal funkcjonującą w obrocie prawnym umowę z dnia 20 czerwca 2012 r. o współfinansowaniu pobytu w DPS. Na decyzję organu odwoławczego M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 501/15. W świetle art. 153 P.p.s.a. zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wskazanego wyroku, którym Sąd uchylił dotychczas wydane decyzje bowiem organ I instancji określił obowiązek ponoszenia przez skarżącego odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w istocie z datą wsteczną zobowiązując do zapłaty określonej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że dopiero w wyniku wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej organ administracji może żądać od podmiotów zobowiązanych zwrotu nieuiszczonych przez nie kwot. Sąd wskazał ponadto, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wydać decyzję ustalającą wobec skarżącego wysokość opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, mając na uwadze pozostającą w obrocie prawnym umowę z dnia 20 czerwca 2012 r. Sąd I instancji podniósł, że na podstawie wskazanej umowy skarżący zobowiązał się i faktycznie wywiązuje się z tego zobowiązania - na regulowanie kwoty 550 zł miesięcznie. Istota sporu sprowadza się do tego, że skarżący chciałby w dalszym ciągu poprzestać na tej kwocie, gdy tymczasem organ II instancji ustalił iż od 1 kwietnia 2016 r. ten obowiązek winien wynosić 700 zł miesięcznie i do dnia obowiązywania tej umowy wysokość opłat ustalił na kwotę 150 zł, tj. różnicę między ustaloną kwotą 700 zł a wpłacaną dobrowolnie na podstawie umowy w kwocie 550 zł. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji orzekł w całości co do istoty sprawy na podstawie art. 60 ust.1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit b ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu I instancji, organ w sposób prawidłowy zinterpretował, jak i zastosował wobec skarżącego przepisy regulujące ustalanie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, zarówno w zakresie ustalenia tego obowiązku, jego wysokości, jak i okresu. Jak bowiem wynika z niespornych ustaleń dochód skarżącego w 2016 r. wynosi 7.912,47 zł. Rodzina jest trzyosobowa wobec czego dochód na osobę w rodzinie wynosi 2.637 zł. Ustalone kryterium dochodu na osobę to kwota 514 zł, a więc na trzyosobową rodzinę kryterium wynosi 1.542 zł x 300 % co daje kwotę 4.626 zł. W sytuacji dochodów rodziny 7.912,47 kryterium rodziny jest wyższe o 3.286,43 zł. W takich okolicznościach dochodu rodziny skarżącego organy miały podstawę uznać iż może on finansować koszt pobytu matki w domu pomocy społecznej w ogólnej kwocie 700 zł. Za nietrafny Sąd I instancji uznał zarzut, iż błędnie nie przyjęto obowiązku odpłatności w stosunku do siostry skarżącego. WSA wyjaśnił, że w decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej organ nie musi ustalać w jakiej części każdy ze zstępnych pensjonariusza DPS ma w kosztach partycypować. Decyzja o ustaleniu opłaty jest kierowana indywidualnie do jednej z zobowiązanych osób. Wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zależna jest od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Bez znaczenia pozostaje natomiast ilość osób obowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty, gdyż, jedynym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, jest ich sytuacja dochodowa. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowe ustalenia stanu faktycznego jak i po zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego, wobec czego skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz orzeczenie co do istoty sprawy, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1). art. 59 ust. 1 w z w. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania skarżącego do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę P. z tytułu opłat za pobyt K. K. w DPS w T. w sytuacji, w której nie istnieje jakakolwiek uprzednia podstawa określająca obowiązek uiszczenia tej opłaty przez skarżącego oraz określająca wysokość tej opłaty; 2) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, iż w decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.s. można dokonać ustalenia kto i w jakiej wysokości powinien uiścić opłatę za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej, podczas gdy konkretyzacja taka winna nastąpić w odrębnej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.s. ustalającej wysokość przedmiotowego świadczenia pieniężnego; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze 2) art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że: a) postępowanie administracyjne obarczone było wadliwością z art. 15 K.p.a. i art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., albowiem organ II instancji wydał decyzję z dnia 06 czerwca 2016 r. ustalającą i w oparciu o inną podstawę prawną niż decyzja organu I instancji; b) postępowanie administracyjne obarczone było wadą polegającą na wydaniu przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej ze skutkiem ex tunc, tj. ze skutkiem wstecznym od dnia wydania decyzji przez organ I instancji w dniu 1 kwietnia 2016 r.; 3) art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia z dnia 23 września 2015 r. w sprawie II SA/Po 501/15 - w zakresie w jakim w/w Sąd wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.s. nie można określić kto i w jakiej wysokości powinien uiścić opłatę za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej, albowiem konkretyzacja taka następuje dopiero w odrębnej decyzji ustalającej wysokość przedmiotowego świadczenia pieniężnego wydanej na podstawie art. 59 ust. i art. 61 ust. 1 u.p.s. i wydanie takiej odrębnej decyzji zabezpiecza procesowo interes podmiotów zobowiązanych, gdyż mogą one weryfikować w administracyjnym toku instancji, a następnie na etapie postępowania sądowo administracyjnego, poprawność rozstrzygnięć dotyczących ich obowiązku spełnienia wspomnianego roszczenia. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wywodził, że w niniejszej spawie nie wydano decyzji z art. 59 ust. 1 u.p.s., gdyż aby przyjąć że mamy do czynienia z zastosowaniem tej regulacji, z decyzji winno wynikać, w jakim zakresie każda z kręgu osób wymienionych w art. 61 ustawy ma obowiązek związany z opłatą za pobyt matki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozważania nad zasadnością podniesionych w niej zarzutów należy rozpocząć od wskazania, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 u.s.p. (art. 54-66). Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. W myśl art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Stawiając zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów autor skargi kasacyjnej nie zauważa, iż czym innym jest ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, czym innym, wysokość opłaty obciążającej małżonka, zstępnych lub wstępnych mieszkańca DPS, a czymś jeszcze innym - ustalenie należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, podlegających zwrotowi. Szczególnie wyraźnie jawi się to przy zarzucie dotyczącym art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 u.p.s., których naruszenia strona upatruje w "wydaniu decyzji w przedmiocie zobowiązania skarżącego do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę (...) w sytuacji, w której nie istnieje jakakolwiek uprzednia podstawa określająca obowiązek uiszczenia tej opłaty przez skarżącego oraz określająca wysokość tej opłaty". Stawiając ten zarzut autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana w oparciu o art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. W rozstrzygnięciu tym organ ustalił miesięczną wysokość opłaty, jaką zobowiązany jest wnosić skarżący w związku z pobytem matki w DPS. Obowiązki nałożone w zaskarżonej decyzji w żadnym razie nie dotyczą należności uregulowanych zastępczo przez gminę. Zobowiązanie do zwrotu takich należności następuje w odrębnym trybie niż postępowanie, w którym ustalana jest wysokość opłaty obciążającej małżonka, zstępnych lub wstępnych mieszkańca DPS. Określenie wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz osób zobowiązanych w tym przedmiocie zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. Tego rodzaju decyzji w żaden sposób nie można utożsamiać z decyzją określającą osobę zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej i ustalającą wysokość przypadającej na niego kwoty opłaty. Dlatego też za chybiony i niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 u.p.s., w sytuacji gdy kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nie dotyczy zwrotu należności, ale ustalenia wysokości opłaty od M. K. za pobyt K. K. w domu pomocy społecznej. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.s. "poprzez błędne przyjęcie, iż w decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.s. można dokonać ustalenia kto i w jakiej wysokości powinien uiścić opłatę za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej, podczas gdy konkretyzacja taka winna nastąpić w odrębnej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.s. ustalającej wysokość przedmiotowego świadczenia pieniężnego". Zarzut ten jest całkowicie niezrozumiały, jako że sentencja zaskarżonej decyzji, jej uzasadnienie oraz powołane w niej podstawy prawne nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że stanowi ona akt stosowania art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 59 ust. 1 u.p.s. Decyzja ta indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Jej adresatem jest skarżący, który mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. W decyzji tej określono przypadającą na niego kwotę opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej z uwzględnieniem jego sytuacji dochodowej. Ustalenie obowiązku opłaty i jej wysokości dokonane zaskarżoną decyzją niewątpliwie stanowi konkretyzację powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym sformułowany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.s. uznać należy za chybiony. Z tych samych przyczyn, jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., który również opiera się na błędnym założeniu, iż w sprawie nie wydano odrębnej decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.s. ustalającą osobę zobowiązaną do pokrycia kosztów pobytu członka rodziny w DPS w odpowiedniej wysokości. Nie można także podzielić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Chybiony jest wytyk dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez dokonanie zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zarówno organ I jak i II instancji decyzje o ustaleniu opłaty należnej od M. K. oparły na art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. Uchylając decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i ustalając wysokość opłaty obciążającej skarżącego w sposób wskazany w pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji, SKO podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta P. co do zasadności ustalenia tej opłaty na poziomie 700 zł. Dokonana przez organ odwoławczy zmiana polegająca na uwzględnieniu funkcjonującej w obrocie prawnym umowy o współfinansowaniu pobytu K. K., nie miała zaś żadnego znaczenia dla rzeczywistej podstawy prawnej orzekania, a przede wszystkim dla przedmiotu i zakresu postępowania, który nie uległ zmianie. Nie można również uznać za wadę postępowania, wydania decyzji reformatoryjnej ze skutkiem ex tunc. W niniejszej sprawie wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu swego stanowiska. Zauważyć należy, że przepis ten w swej treści wymienia jedynie niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a więc odnosi się jedynie do formalnej strony uzasadnienia, a nie jego merytorycznej poprawności. I o ile uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, to ogólnikowe wskazywanie przez stronę skarżącą na nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi stanowi nieuprawnioną polemikę, która w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej formułowanej jako samodzielny zarzut, nie mogła zostać oceniona, tym bardziej bez powiązania powyższych twierdzeń z konkretnymi okolicznościami niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.