I OW 112/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta O. a Wójtem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku U. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej wskazać Wójta Gminy P. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 28 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta O. (wnioskodawca) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Wójtem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku U. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Jak wskazał wnioskodawca, 27 lutego 2020 r. U. B. (strona) zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej. Z przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego wynika, że strona jest zameldowana w O., jest wdową, a jedyną jej rodziną jest brat. Przeprowadziła się do [...] w S. (gm. P.) ze względu na stan zdrowia i przebywa tam od kwietnia 2018 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. pismem z 20 marca 2020 r. przekazał dokumentację U. B. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. w celu wydania decyzji kierującej do domu pomocy społecznej. Zdaniem wnioskodawcy, strona nie jest osobą bezdomną. Miejscem jej aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanej, a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 K.c. jest [...] w S. Służy on zapewnieniu stronie stałej potrzeby mieszkaniowej i opiekuńczej, a przebywanie w nim nie może być traktowane inaczej niż cel mieszkalny. Wnioskodawca zaznaczył także, iż powstrzymał się od podejmowania czynności w sprawie skierowania strony uznając, że nie jest to sprawa niecierpiąca zwłoki, ponieważ ma ona obecnie zapewnioną całodobową opiekę w [...] w S. W związku z powyższym, Prezydent Miasta O. wniósł o wskazanie organu właściwego do skierowania strony do domu pomocy społecznej i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy P. wskazał, że z wyjaśnień strony wynika, że przebywa tymczasowo w [...] w S. z uwagi na zły stan zdrowia i konieczność zapewnienia jej tymczasowej opieki i rehabilitacji. Placówka ta działa na zasadach działalności gospodarczej (strona ponosi całość opłaty). Stan zdrowia strony się nie poprawił i jak uznała nadal będzie wymagała opieki całodobowej. Z tych powodów zdecydowała się na stały pobyt w DPS i z takim wnioskiem zwróciła się do MOPS w O. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. skompletował dokumenty, które zostały przekazane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. jako organu właściwego dla stałego pobytu i miejsca zamieszkania strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy Prezydentem Miasta O. a Wójtem Gminy P. spór dotyczył właściwości miejscowej do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. Rozpatrując ten spór, wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507) właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy "(d)ecyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej". Kluczowym pozostaje zatem ustalenie "miejsca zamieszkania" osoby ubiegającej się o świadczenie w dniu jej kierowania, co wymaga odesłania do art. 25 Kodeksu cywilnego, bowiem ustawa o pomocy społecznej nie zawiera własnej definicji tego pojęcia. Zgodnie z tym przepisem: "miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Innymi słowy, miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. W orzecznictwie wskazuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest zatem miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09, 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OW 41/13, 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OW 11/19 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Czym innym jest natomiast zameldowanie, do którego odwołują się oba pozostające w sporze organy administracyjne. Mianowicie jest ono aktem administracyjnym, który potwierdza okoliczność stałego zamieszkania w danej miejscowości i ułatwia ustalenie, ale nie przesądza o miejscu zamieszkania. Nie jest z nim związane domniemanie, że określa ono miejsce zamieszkania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 212/05). W okolicznościach niniejszej sprawy U. B., o ile jest na stałe zameldowana w miejscowości na terenie Miasta O., o tyle nie budzi wątpliwości, że ani tam nie przebywa, ani nie ma tam możliwości przebywania. Jak wynika z pisma [...] sp. z o. o. w O. z 14 kwietnia 2020 r., strona od 1 października 2019 r. nie jest najemcą i nie zamieszkuje w zasobie mieszkaniowym należącym do TBS. Jak wyjaśniono, po zakończeniu najmu, strona opuściła miejsce zamieszkania, lecz nie dopełniła obowiązku wymeldowania. Lokal został zaś wynajęty innej osobie. Tym samym strona nie powróci do lokalu, w którym jest zameldowana, co wyłącza pierwszą przesłankę z art. 25 K.c. - fakt przebywania (corpus). Ponadto, jak wynika z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, strona jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, a więc wymaga stałej opieki. Nie można było zatem przyjąć, jak czyni to Wójt Gminy P., że pobyt strony w [...] w S. ma charakter tymczasowy, lecz należało przyjąć, że ma on charakter stały. Służy bowiem zaspokajaniu jej potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych. Nie ulega też wątpliwości, że przynajmniej do czasu skierowania strony do domu pomocy społecznej będzie ona przebywać w dotychczasowym miejscu. Ubiegająca się o świadczenie przybywa zatem na terenie Gminy P. w sensie fizycznym i ma wolę stałego pobytu na terenie tej Gminy. Uwzględniając wiek oraz stan zdrowia strony, stwierdzić trzeba, że jej czynności życiowe koncentrują się w miejscowości w której obecnie przebywa, a zatem strona w świetle art. 25 K.c. ma miejsce zamieszkania w miejscowości na terenie Gminy P. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku wnioskodawcy o zwrot kosztów postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje bowiem zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, o czym stanowi art. 199 P.p.s.a. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami, co wynika z art. 209 ustawy. Żaden ze wskazanych przepisów nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poniesionych przez organ biorący udział w tym postępowaniu.