II SA/Gl 1109/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. S. (dalej jako strona lub skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad O. S. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył obowiązujące przepisy dotyczące przyznawania przedmiotowego świadczenia, a następnie stwierdzono, że strona jest opiekunem prawnym dziecka, jak również ustanowiony został rodziną zastępczą niespokrewnioną. Z uwagi na niespełnienie przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia wydana została decyzja odmowna. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniosła, że faktycznie dziecko od 3 miesiąca życia pozostaje pod jego opieką i nie ma innej rodziny, która mogłaby nim się zając. Został też wycofany z procesu adopcji. Stopień niepełnosprawności został stwierdzony w 2019 r. i dziecko otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny. Od [...] 2019 r. strona prowadzi Rodzinny Dom Dziecka z uwagi na fakt, że dziecko pozostanie w rodzinie zastępczej do pełnoletności zmieniono mu nazwisko na noszone przez stronę. Z uwagi na zjawisko pandemii zamknięte zostały przedszkola i dziecko zostało pozbawione specjalistycznego kształcenia i rehabilitacji. Celem zajęcia się dzieckiem w kwietniu strona zrezygnowała z zatrudnienia i zajmuje się wyłącznie wskazanym dzieckiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść obowiązujących regulacji prawnych w zakresie przyznawania przedmiotowego świadczenia i podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane jedynie rodzinie spokrewnionej. W rozpoznawanej sprawie dziecko umieszczone zostało w rodzinie niespokrewnionej, a tym samym nie zostały spełnione wymogi do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej skarżący potwierdził, że jest opiekunem prawnym, ponieważ podopieczny pozostaje w ich rodzinie do pełnoletności oraz został wycofany z procesu adopcji. To oznacza, że nie będzie miał w najbliższych latach lub nigdy opiekuna faktycznego, który go przysposobi. Dlaczego zatem jest pozbawiony możliwości specjalnej opieki oraz dodatkowych rehabilitacji jakim jest świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie skarżącego z obowiązujących przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje rodzinie zastępczej, ale przysługuje rodzinie zastępczej spokrewnionej i rodzinnemu domowi dziecka. Skarżący taki Rodzinny Dom Dziecka prowadzi, wykonuje konieczną rehabilitację zalecaną przez specjalistów oraz zapewnia całodobową opiekę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/GI 28/21 uwzględnił wniesioną skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach tego wyroku podkreślono, że prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest możliwa, albowiem akta administracyjne nie zawierają kluczowych informacji pozwalających na prawidłowe zinterpretowanie sytuacji skarżącego. W tej sytuacji Sąd nakazał rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji organ odwoławczy uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i ponowne dokonanie oceny tej decyzji z uwzględnieniem treści brakującej umowy. W razie potrzeby przeprowadzi też dalsze postępowanie uzupełniające i w zależności od jego wyników wyda jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 powyższego Kodeksu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść obowiązujących regulacji prawnych w zakresie przyznawania przedmiotowego świadczenia. Podkreślono, że z obowiązujących przepisów wynika występowanie bezpośredniego związku między rezygnacją z zatrudnienia i niezbędnością sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do wskazań zawartych w wyżej przywołanym wyroku i przywołano postanowienia poszczególnych przepisów zawartej umowy. Podkreślono, że M. S. z uwagi na pełnioną funkcję prowadzącego rodzinny dom dziecka otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 2 659,80 zł. brutto miesięcznie. W następstwie analizy postanowień przedmiotowej umowy organ odwoławczy doszedł do przekonania, że realizacja przez skarżącego postanowień umowy w postaci obowiązku całodobowej opieki i wychowania wobec czworga powierzonych dzieci w istocie wyklucza sprawowanie takiej opieki na tylko jednym dzieckiem. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono, że faktycznie skarżący widnieje na umowie o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, ale wynika to z tego, że tak stanowią przepisy ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej, przy czym wynagrodzenie otrzymuje tylko jego żona. Ponadto skarżący nie podzielił argumentacji organu odwoławczego, że sprawując opiekę nad innymi dziećmi nie może ograniczyć się wyłącznie do opieki nad tylko jednym dzieckiem. W końcowej części skargi podniesiono, że w prowadzonym rodzinnym domu dziecka jest obecnie siedmioro dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 7 października 2021 r. skarżący nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wystąpił o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że decyzja ta nie narusza wymogów prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest czytelny i w tym zakresie nie występują wątpliwości. Sytuacja odmiennie przedstawia się w kontekście interpretacji norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe stwierdzenie niezbędnym jest przybliżenie stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po myśli ust. 1a przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób będących opiekunem faktycznym dziecka lub osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z treścią ust. 1b przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Stosownie do postanowień ust. 5 wskazanego powyżej przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Przedmiotowe świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, względnie została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Przywoływane świadczenie nie przysługuje jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; albo też członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, jak również na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albo też na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Po przedstawieniu unormowań związanych z ustawą o świadczeniach rodzinnych uwagę należy jeszcze zwrócić na regulacje zamieszczone w ustawie z 11 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821). Stosownie do postanowień art. 60 tej ustawy rodzinny dom dziecka organizuje powiat. W rodzinnym domu dziecka, w tym samym czasie, może przebywać łącznie nie więcej niż 8 dzieci oraz osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej. Praca prowadzącego rodzinny dom dziecka jest wykonywana na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Umowę taką zawiera się na okres co najmniej 5 lat. Jeżeli umowę zawierają małżonkowie, wynagrodzenie przysługuje małżonkowi wskazanemu w umowie. Starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka może zatrudnić osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. W rodzinnym domu dziecka, w którym przebywa więcej niż 4 dzieci, starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka, zatrudnia osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. Osobą zatrudnioną do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich może być wyłącznie osoba wskazana lub zaakceptowana przez prowadzącego rodzinny dom dziecka, która: nie jest i nie była pozbawiona władzy rodzicielskiej oraz władza rodzicielska nie jest jej ograniczona ani zawieszona; wypełnia obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do niej wynika z tytułu egzekucyjnego; nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Osobą zatrudnioną do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich może być także małżonek niepobierający wynagrodzenia z tytułu umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka. W kontekście przywołanych regulacji prawnych przyjdzie rozważyć sytuację faktyczną skarżącego. Skarżący wspólnie z żoną prowadzi rodzinny dom dziecka, przy czym to jego żona otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje przesłanka pozytywna przewidziana treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalająca zaliczyć skarżącego do kręgu osób mogących skutecznie ubiegać się o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Zauważyć należy, że w przywołanym przepisie mowa jest jedynie o rodzinie zastępczej spokrewnionej, a skarżący takiego wymogu nie spełnia, albowiem jak zostało to zaznaczone jest współprowadzącym rodzinny dom dziecka. W stosunku do osoby wymagającej opieki nie ciążą na skarżącym obowiązki alimentacyjne. Ponadto przywołane powyżej przepisy pozwalają opowiedzieć się za stanowiskiem, że przebywanie dziecka w rodzinnym domu dziecka jest przesłanką negatywną dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym to przepisie akcentuje się, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje na dziecko przebywające w rodzinnym domu dziecka jako środowiskowej formie pieczy zastępczej. Analiza postanowień ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej zawiera regulacje dotyczące zasad zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego domu dziecka. W tym zakresie ustawa ta przewiduje fakultatywne lub obligatoryjne zatrudnienie osoby do pomocy i osobą tą może być małżonek osoby prowadzącej tego typu podmiot pieczy zastępczej. Stosownie do postanowień art. 64 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) zatrudnia osobę do pomocy w przypadku przebywania w rodzinnym domu dziecku więcej niż 4 dzieci. W rozpoznawanej sprawie w rodzinnym domu dziecka, który jest współprowadzony przez skarżącego obecnie przebywa 7 dzieci, a zatem zatrudnienie osoby do pomocy ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że ustawa ta zawiera w sobie regulacje przy wykorzystaniu, których można zapewnić prawidłowe funkcjonowanie rodzinnego domu dziecka. Na marginesie można zauważyć, że wynagrodzenie, które może otrzymać osoba zatrudniona do pomocy w tym podmiocie pieczy zastępczej może być znacznie wyższe niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, zatem z perspektywy skarżącego korzystniejszym rozwiązaniem jest skorzystanie z możliwości wynikającej z postanowień ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej, niż z regulacji, która zamieszczona jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Podnoszone przez skarżącego w trakcie rozprawy limity obowiązujące na terenie miasta Z. nie mają umocowania normatywnego i nie mogą determinować działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Ponadto dostrzec należy, że przyjęcie każdego nowego dziecka do rodzinnego domu dziecka winno być związane z zapewnieniem temu dziecku odpowiedniej opieki, a tym samym ewentualnego zwiększenia ilości osób zatrudnionych do pomocy lub zwiększenia liczby godzin świadczonych przez osobę już zatrudnioną. W świetle przeprowadzonych rozważań odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona i znajduje umocowanie w stosownych regulacjach prawnych, albowiem jak zostało to już zasygnalizowane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b przywołanej ustawy występuje przesłanka negatywna przyznania skarżącemu wskazanego świadczenia. Na marginesie należy zauważyć, że z treści skargi wynika, że skarżący nie w pełni rozumie istotę instytucji rodzinnego domu dziecka. W pierwszej kolejności podkreślić należy czasowy charakter pieczy zastępczej i dążność do powrotu dziecka do rodziny biologicznej względnie do uruchomienia procesu adopcyjnego, a dopiero gdy nie jest możliwy powrót dziecka do rodziny biologicznej oraz adopcja dziecka będzie ono przebywać w pieczy zastępczej. Z istoty tej formy pieczy zastępczej – rodzinnego domu dziecka - wynika, że choć tylko jeden ze współmałżonków otrzymuje wynagrodzenie z tytułu prowadzenia tego podmiotu, to oboje małżonkowie są zobowiązani do sprawowania opieki nad dziećmi umieszczonymi w tej formie organizacyjnej. Ponadto ustawodawca, jak zostało to zaakcentowane powyżej, wskazał na możliwości wsparcia osób prowadzących taki dom poprzez zatrudnienie osoby do pomocy i osobą tą może być małżonek osoby otrzymującej wynagrodzenie z tytułu prowadzenia tego domu. Z uwagi na fakt, że są to unormowania zamieszczone w ramach pieczy zastępczej mają one pierwszeństwo przed innymi regulacjami. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. mr