I OSK 1560/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Marek Stojanowski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 212/12 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówka w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 212/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówek w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Wnioskiem z 2 lipca 2011 r. który wpłynął 4 sierpnia 2011 r., J. S. zwróciła się do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku o wydanie uwierzytelnionych odpisów wszystkich, od maja 2004 r., decyzji przyznających jej zasiłek stały, wszystkich – od maja 2004 r. decyzji przyznających jej zasiłek okresowy oraz decyzji z grudnia 2007 r. albo 2008 r., przyznającej zasiłek celowy w formie bezpośredniej wpłaty na konto Zakładu Energetycznego w Otwocku w wysokości 50,00 zł, powołując się na art. 73 § 2 k.p.a., ale nie zawierając w nim żadnego uzasadnienia, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku pismem z 8 sierpnia 2011 r. wyjaśnił, że art. 73 § 2 K.p.a. wymaga uzasadnienia ważnego interesu w wydaniu z akt sprawy uwierzytelnionej kopii dokumentów, na co J. S. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na podstawie art. 37 § 1 i 2 i art. 38 k.p.a., w którym dodatkowo zażądała wydania dalszych dokumentów (decyzji) dotyczących zasiłków celowych i stałych. Samorządowe Kolegium postanowieniem z 9 września 2011 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Miasta Sulejówek miesięczny termin załatwienia przedmiotowej sprawy, wskazując, że w przypadku odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów sprawa winna być załatwiona w przewidzianej prawem formie, tj. poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. 17 października 2011 r. przekazane zostały J. S. poświadczone za zgodność z oryginałami kserokopie żądanych dokumentów, tj. decyzji dotyczących zasiłków stałych za lata 2004–2011 szt. 10, decyzji dotyczących zasiłków okresowych od roku 2006 szt. 13 oraz decyzję z 20 grudnia 2007 r. dotyczącą zasiłku celowego w kwocie 50,00 zł na energię elektryczną, nie wydano natomiast kserokopii decyzji dotyczących zasiłku okresowego za lata 2004–2005, gdyż zgodnie z instrukcją kancelaryjną dokumenty te przechowuje się przez okres 5 lat, nadto z pisma z 28 grudnia 2011 r. wynika, że stronie wydano również kserokopie wywiadu środowiskowego z 28 kwietnia 2004 r. – 16 stron oraz kserokopię decyzji z 18 grudnia 2006 r. na zakup przedmiotów użytku domowego. Pismem z 16 marca 2012 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Sulejówek 21 marca 2012 r.) J. S. ponownie złożyła zażalenie podnosząc, że nie wydano jej decyzji przyznającej 100,00 zł w postaci bonu do realizacji w sklepie w Miłośnie, dwóch części wywiadu środowiskowego pierwszego oraz wszystkich kopii pozostałych wywiadów środowiskowych. Rozpatrując zażalenie, Kolegium postanowieniem z 10 maja 2012 r. umorzyło postępowanie podnosząc, że w postanowieniu z 9 września 2011 r. nie zobowiązało organu pierwszej instancji do wydania jakichkolwiek dokumentów, lecz do załatwienia sprawy w przewidzianej prawem formie. J. S., nie czekając na rozstrzygnięcie Kolegium, 8 maja 2012 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówek w sprawie wydania uwierzytelnionego odpisu decyzji z akt sprawy, żądając też ukarania grzywną Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku za niedoręczenie jej kopii decyzji przyznającej bon w wysokości 100 zł i podnosząc, że ma obowiązek doręczyć jej wszystkie dokumenty przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Burmistrz Sulejówka odpowiadając na skargę wyjaśnił, że 4 listopada 2011 r. J. S. odebrała (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) pismo z dnia 17 października 2011 r., przy którym przekazano wszystkie żądane przez nią kopie decyzji dotyczących zasiłków stałych. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd wskazał: Żądanie, które jest przedmiotem skargi na bezczynność, tj. wydanie kopii decyzji MOPS przyznającej bon 100 zł z zasiłku stałego na styczeń 2007 r. nie zostało zgłoszone we wniosku J. S. z 2 lipca 2011 r., a pojawiło się w zażaleniu na bezczynność, przy czym organ twierdził, że wypełnił wszystkie żądania zawarte w tym wniosku, zatem konieczne jest rozważenie co jest przedmiotem skargi, czy jest ona dopuszczalna, a jeżeli tak, to czy jest uzasadniona, gdy żądanie skarżącej miało za podstawę art. 73 § 2 k.p.a. Takie żądanie może być załatwione przez wydanie dokumentów lub postanowienia o odmowie ich wydania. Skoro skarżąca domaga się wydania dokumentu, a nie postanowienia, należy uznać, iż domaga się czynności z zakresu administracji publicznej, skarga jest zatem dopuszczalna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Spełniony też został warunek wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem zażalenie z 16 marca 2012 r. należy traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skarga nie jest uzasadniona. Skarżąca nie wskazała bowiem jaki ważny interes przemawia za przekazaniem jej żądanych dokumentów ani też wyraźnie ich nie wymieniła. Jednak jak wynika z odpowiedzi na skargę i wywiadu środowiskowego z 3 stycznia 2007 r. bon na żywność w wysokości 100 zł nie był przyznany decyzją, a jedynie była to częściowa realizacja decyzji z 16 października 2006 r. dotycząca zasiłku stałego, żądanie zatem wydania kopii decyzji przyznającej bon nie mogło zostać zrealizowane, skoro decyzja taka nie istniała w obrocie prawnym, a wobec tego trudno mówić o bezczynności organu. Reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, J. S. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a.: – poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie wskazała ważnego interesu w żądaniu wydania z akt spraw uwierzytelnionych kopii dokumentów, a także nie określiła jakich kopii dokumentów wydania konkretnie żąda od organu administracyjnego, co w konsekwencji stanowiło element skargi wniesionej przez skarżącą, w sytuacji gdy jak wynika materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy skarżąca wskazała na ważny interes prawny w zażaleniu skarżącej z dnia 11 sierpnia 2011 r. "pilnie potrzebne do sądu powszechnego", a dokumenty jakich żąda określiła konkretnie w piśmie z dnia 2 lipca 2011 r. i w piśmie z dnia 11 sierpnia 2011 r.; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a.: – poprzez dokonanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji własnych ustaleń faktycznych, wykraczających poza ustalenia przyjęte za podstawę zaskarżonego postanowienia i sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co doprowadziło do przyjęcia, że wydanie skarżącej kopii decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznającej bon 100 zł z zasiłku stałego na styczeń 2007 r. nie mogło być zrealizowane, gdyż taka decyzja nie istnieje, a w konsekwencji oddalenie wniesionej przez skarżącą skargi, w sytuacji gdy jak wynika z materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w szczególności Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie wskazywali, że przedmiotowa decyzja nie istnieje, a konsekwentnie twierdziły, że wszystkie żądane przez skarżącą kopie dokumentów zostały jej przekazane, a dopiero w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Sulejówek stwierdził: "Skarga J. S. dotyczy ostatecznej decyzji uprawniającej do zasiłku stałego Kierownika MOPS z dnia 16 października 2006 r. [...]" jednakże mając na uwadze okres czasu pomiędzy przedmiotową decyzją, a wydaniem bonu oraz w związku z treścią art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2013 r. poz. 182 ze zm.), z którego wynika, że przedmiotowe świadczenie – zasiłek stały – ma charakter wyłącznie pieniężny, tym samym dla wydania bonu 100 zł w postaci talonu zadaniem skarżącej niezbędnym było wydanie innej decyzji, o której wydanie skarżąca wnosi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Z tego względu na wstępie należało zważyć, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że skarga J. S. była dopuszczalna, bowiem mieściła się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a. J. S. swoje żądanie udostępnienia uwierzytelnionych kopii dokumentów oparła na art. 73 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strona może żądać m.in. wdania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa wydania takich dokumentów następuje, stosownie do art. 74 § 2 k.p.a., postanowieniem, na które służy zażalenie. Żądanie zatem strony wydania uwierzytelnionych odpisów zasadnie Wojewódzki Sąd zakwalifikował jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie bowiem przepis procedury przyznaje stronie prawo żądania wydania uwierzytelnionych odpisów przy spełnieniu określonych przesłanek, zatem niezrealizowanie tego prawa daje podstawę do wystąpienia ze skargą na bezczynność organu, który nie wykonuje czynności z zakresu administracji publicznej. W przeciwnym wypadku uprawnienie strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. byłoby iluzoryczne, bowiem przysługiwałby jej tylko środek kontroli na rozstrzygnięcie odmowne, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. z jednej strony, z drugiej nie byłoby możliwości zmuszenia organu w trybie art. 149 p.p.s.a. do realizacji tego uprawnienia z art. 73 § 2 wynikającego. Z powyższych przyczyn należało stwierdzić, że droga sądowa była dopuszczalna, zatem nie zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także że nie wystąpiły inne, wymienione w § 2 art. 183 przypadki nieważności. Na zasadzie zatem art. 183 § 1 p.p.s.a. należało się ograniczyć do zarzutów skargi kasacyjnej. Dotyczą one naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Jednak nie można z zarzutami tymi się zgodzić. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że J. S. swoje żądanie co do wykazania ważnego interesu, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., uzasadniła bardzo ogólnikowo, bowiem jako "pilnie potrzebne do sądu powszechnego". Natomiast co do samego żądania wydania uwierzytelnionych dokumentów było ono wyrażone już zdecydowanie wyraźniej, zresztą na tyle, że organ dokumenty J. S. wydał. Wojewódzki Sąd stwierdził jedynie, że zarówno organ ogólnie określił przekazane dokumenty, jak i tak samo brzmiało żądanie skarżącej, co utrudniało kontrolę działania organu, a tego przecież J. S. się domagała. Działając jednak w ramach art. 133 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd, na podstawie akt sprawy, gdyż to właśnie przepis ten nakazuje, ustalił stan sprawy i ocenił postępowanie organu pod kątem zarzutów skarżącej co do bezczynności organu. Przepisu tego Sąd nie naruszył, nie ustalił bowiem stanu sprawy wbrew aktom, ale właśnie wprost przeciwnie, na ich podstawie, wyciągając stosowny do ustalonego stanu, wynikającego z akt, wniosek. Zarzut z kolei naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest także nietrafny. Przepis ten zakreśla ramy działania wojewódzkich sądów administracyjnych, stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany jednak zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą, co oznacza, że wojewódzki sąd ma na tyle szerokie uprawnienia w granicach skargi, że z urzędu bierze pod rozwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, bez względu na to czy strona się na nie w skardze powołała, czy też nie. W niniejszej sprawie tak właśnie Wojewódzki Sąd uczynił, ustalił bowiem zakres żądania wniosku J. S., zatem przedmiot skargi na bezczynność i na podstawie akt sprawy wyprowadził wniosek, że żądaniu temu uczyniono zadość o tyle, że decyzje o zasiłkach zostały udostępnione, zaś decyzja w sprawie przyznania bonu do sklepu nie została wydana jako odrębny akt administracyjny, a tylko było to wykonanie wydanej decyzji. Kwestia natomiast prawidłowości takiego działania organu, tj. wykonania decyzji o przyznaniu zasiłku była poza granicami sprawy ze skargi, gdyż jej przedmiotem była bezczynność. Wobec powyższego zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uznać za usprawiedliwione i Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.