II OSK 431/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 101/20 w sprawie ze skargi J. A. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 101/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. A. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) w sprawie [...] w zakresie rozpoznania odwołania J. A. (datowanego na [...] września 2016 r.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] września 2016 r., [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zarzucana organowi bezczynność i przewlekłość dotyczy okresu (co wyraźnie wskazano w skardze) po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2019 r., II SA/Po 387/19 i z dnia 10 czerwca 2020 r. II SAB/Po 32/20. Mając na uwadze, tak zakreślone ramy czasowe skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., II SA/Po 387/19 uchylono na skutek skargi J. A. decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...]. Było to kolejne z rzędu orzeczenie uwzględniające skargę w odniesieniu do rozstrzygnięć WINB w sprawie [...]. W konsekwencji wyroku II SA/Po 387/19, przed organem odwoławczym na nowo zaktualizował się obowiązek rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] września 2016 r. [...]. Po doręczeniu odpisu prawomocnego wyroku II SA/Po 387/19 (nastąpiło to [...] października 2019 r.) WINB kolejno pismami z dnia [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2020 r. i [...] lutego 2020 r., zawiadamiał J. A. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywał nowe terminy załatwienia sprawy. W ostatnim zawiadomieniu organ wyznaczył ten termin na [...] marca 2020 r. Sąd I instancji zauważył, że akta administracyjne [...] przekazano WINB nie wraz z odpisem prawomocnego wyroku II SA/Po 387/19, ale kilka dni później ([...] października 2019 r), wraz z odpisem innego prawomocnego wyroku II SAB/Po 36/19. Sąd I instancji wyjaśnił także, że wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r., II SAB/Po 32/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdził, że WINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdził, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego, IV. w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz V. zasądził od WINB na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wyjaśnił, że WINB nie dopuścił się bezczynności. Po uprawomocnieniu się wyroku II SA/Po 387/19 organ wyznaczał bowiem w sposób formalnie skuteczny kolejne terminy załatwienia sprawy, by wreszcie postanowieniem z dnia 30 marca 2020 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.), zawiesić postępowanie odwoławcze (nastąpiło to z uwagi na konieczność umożliwienia inwestorowi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego). Po wyroku II SAB/Po 32/20 postępowanie [...] pozostawało zawieszone. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia [...] czerwca 2020 r. DON.7101.187.2020.MWG. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. WINB podjął zawieszone postępowanie odwoławcze [...]. Ustalił bowiem, że wbrew zobowiązaniu wynikającemu z postanowienia zawieszającego postępowanie z dnia [...] marca 2020 r. Powiat [...] nie wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W dniu [...] sierpnia 2020 r. WINB zwrócił się do GINB o zwrot akt sprawy [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zwrot akt sprawy [...] nie jest możliwy, z uwagi na otwarty termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2020 r. [...]. Kolejnymi zawiadomieniami z dnia [...] sierpnia 2020 r. i z dnia [...] września 2020 r. WINB informował strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i o wyznaczeniu kolejnych terminów - w pierwszym zawiadomieniu do [...] września 2020 r., a w drugim do [...] października 2020 r. Dnia [...] października 2020 r. WINB ponownie zwrócił się do GINB o zwrot akt [...]. Akta zostały zwrócone przez GINB [...] października 2020 r. Pismem z dnia [...] października 2020 r. WINB ponownie zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy - do [...] listopada 2020 r. W międzyczasie, bo [...] września 2020 r., wpłynęła skarga J. A. na bezczynność i przewlekłość w postępowania w sprawie [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że skargę należało uznać za niezasadną. Wskazał, że do dnia [...] października 2020 r. WINB z powodów obiektywnych nie mógł rozpoznać sprawy [...] co do istoty, gdyż akta administracyjne - stanowiące 5 segregatorów oraz po 2 teczki projektu budowlanego pierwotnego oraz 2 teczki projektu budowlanego zamiennego - fizycznie znajdowały się w Warszawie, w siedzibie GINB. Jak wynika z pisma organu centralnego z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] zwrot tych akt nie był możliwy z powodów obiektywnych, to jest z powodu konieczności oczekiwania na uprawomocnienie się postanowienia GINB z dnia [...] czerwca 2020 r., [...]. Z powodu braku dostępu do akt WINB kolejnymi pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r. i z dnia [...] września 2020 r. informował strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i o wyznaczeniu kolejnych terminów - w pierwszym zawiadomieniu do [...] września 2020 r. a w drugim do [...] października 2020 r. W ocenie Sądu I instancji okres przestoju w czynnościach sprawy [...] do [...] października 2020 r. był po stronie WINB usprawiedliwiony. Wystąpiło bowiem rzeczywiście swoiste "rozczłonkowanie" postępowań w sprawie, a konkretnie posłużenie się przez J. A. środkiem odwoławczym w postaci zażalenia na postanowienie o zwieszeniu postępowania, co spowodowało przeniesienie sprawy w ramach postępowania wpadkowego do instancji wyższej. WINB samodzielnie podjął postępowanie [...]., przed upływem terminów w postępowaniu wpadkowym. To z kolei spowodowało, że przez pewien okres WINB nie mógł dysponować aktami administracyjnymi, które zresztą nie zostały mu przekazane do października 2020 r., mimo podjętych ku temu starań. Zdaniem Sądu I instancji sytuacja proceduralna w jakiej znalazł się WINB wyczerpywała znamiona z art. 35 § 5 k.p.a. Okres, w którym następowało zaleganie akt administracyjnych [...] w GINB jest bowiem okresem opóźnienia spowodowanym przyczynami niezależnymi od organu, a więc tego okresu opóźnienia do terminu załatwienia sprawy [...] nie należy wliczać. Stąd też Sąd uznał, że w dacie wniesienia skargi, to jest [...] września 2020 r., podniesione w niej zarzuty bezczynności i przewlekłości postępowania nie mogły być uznane za zasadne. Po podjęciu przez WINB postępowania [...], co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., organ ten już następnego dnia podjął starania o pozyskanie akt administracyjnych z GINB. To okazało się jednak niemożliwe do [...] października 2020 r. Niezałatwienie sprawy przez organ było zatem usprawiedliwione ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 35 § 5 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Sąd uznał, że w sferze formalnej skarżący ma rację wskazując, że w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. WINB określił termin załatwienia sprawy [...] na [...] września 2020 r., a terminu tego nie dochował. Kolejny termin wyznaczył bowiem po kilkudniowej "przerwie", to jest [...] września 2020 r. Wskazana przerwa pomiędzy deklarowanym w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. terminem, a kolejnym zawiadomieniem o nowym terminie, w okolicznościach niniejszej sprawy nie świadczy automatycznie o zaistnieniu bezczynności organu. W okresie od [...] sierpnia 2020 r. występowała bowiem inna, obiektywna przeszkoda w rozpoznaniu sprawy, jaką był brak dostępu do obszernych akt administracyjnych skomplikowanej sprawy, których pozyskanie z GINB czasowo nie było możliwe. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że WINB, po odpowiedzi organu centralnego z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] oczekiwał zwrotu akt administracyjnych, niemniej nie pozostawał zupełnie bierny, gdyż [...] października 2020 r. ponowił monit o zwrot akt, tym razem skutecznie, gdyż [...] października 2020 r. dokumentacja sprawy wpłynęła do WINB. Dnia [...] października 2020 r. termin załatwienia sprawy wyznaczono z kolei na [...] listopada 2020 r. Wszystkie wymienione wyżej okoliczności pozwalają zdaniem Sądu I instancji przyjąć, że w dacie wniesienia skargi J. A. niezałatwienie sprawy [...] przez WINB było usprawiedliwione. Skarga nie była zatem zasadna zarówno w zakresie postawionego w niej zarzutu bezczynności jak i przewlekłości postępowania. W skardze kasacyjnej J. A. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 2. art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 2 k.p.a. oraz art. 100 k.p.a. w aspekcie art. 143 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa polegające na niezałatwieniu sprawy zarówno w okresie ustawowym, jak i w nowym wyznaczonym przez siebie terminie; 3. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania; 4. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a.., bowiem brakuje w nim wyjaśnienia okoliczności niepodejmowania przez WINB jakichkolwiek czynności w okresie zawieszenia postępowania tj. od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. tj. przez okres ponad 4 miesięcy. W szczególności Sąd I instancji nie wskazał jakie kroki poczynił WINB w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, wszak wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Po zawieszeniu postępowania organ powinien równocześnie poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tymczasem WINB przez ponad 4 miesiące nie zrobił nic w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Zawieszenie postępowania dokonane postanowieniem wydanym w marcu 2020 r. miało konkretną przyczynę i tylko jej ustanie lub trwanie może być punktem odniesienia przy ocenie stanu bezczynności polegającego na niepodejmowaniu postępowania. Zawieszenie postępowania - jak wynika z treści postanowienia z dnia [...] marca 2020 r. - nastąpiło z powodu braku pozwolenia wodnoprawnego. WINB miał zatem obowiązek sprawdzania, czy postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zostało w ogóle wszczęte, a następnie zakończone. Kontrola zawieszonego postępowania pod kątem sprawdzenia ustania przeszkody w jego kontynuowaniu jest niewątpliwie obowiązkiem organu, który zawiesił postępowanie. Powyższa konkluzja nie pozwala zatem na usprawiedliwianie braku działania ze strony organu stanem zawieszenia postępowania. Niepodejmowanie przez organ działań z urzędu zmierzających do ustalenia czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania przez ponad 4 miesiące niewątpliwie wyczerpuje stan, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniono ponadto, okoliczności niepodjęcia przez WINB jakichkolwiek czynności przed dniem [...] września 2020 r.; skoro WINB w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. jednoznacznie wskazał, że sprawa zostanie załatwiona "nie później niż do dnia [...] września 2020 r., to mając wiedzę, że GINB z jakichś powodów nie zwrócił akt sprawy powinien przed wyznaczonym przez siebie terminem tj. przed [...] września 2020 r. dopełnić obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Wniesienie skargi w dniu [...] września 2020 r., w tych okolicznościach, było w pełni uzasadnione. Naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 2 k.p.a. oraz art. 100 k.p.a. w aspekcie art. 143 k.p.a. polegać miało zdaniem skarżącego kasacyjnie na uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 oraz art. 36 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nie uwzględnił obowiązków organu wynikających z art. 100 k.p.a. oraz tego, że wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonanie postanowienia oraz tego, że organ nie wywiązał się ponownie z obowiązków wynikających z art. 36 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zdaniem skarżącego kasacyjnie miał naruszyć art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., bowiem nie powinien oddalić skargi, tylko powinien orzec w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. lub w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 p.p.s.a., Zgodnie z ogólną dyrektywą zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, w wyznaczonych przez przepisy terminach. Oznacza to, że bezczynność organu występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub prowadzi je na tyle opieszale, nie podejmując rozstrzygnięcia, że mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności. Wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy musi być oparte na w pełni racjonalnych przesłankach i podstawach gwarantujących skuteczną realizację obowiązku rozstrzygania sprawy przez organ administracji we wskazanym terminie. Czynności urzędowe dokonywane w tym czasie przez organ administracji muszą zmierzać wprost do konkretyzacji prawa. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 § 1 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. Sąd I instancji wadliwie uznał, iż w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności, gdy bezczynność ta była ewidentna. Czynności podjęte przez organ, ale już po wniesieniu skargi, nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie bezczynności organu. Skarżący miał prawo oczekiwać, że do dnia [...] września 2020 r. otrzyma orzeczenie rozstrzygające merytorycznie sprawę odwołania i dlatego wcześniej nie wnosił skargi. Dopiero po wpływie skargi do organu w dniu [...] września 2020 r. organ ponownie zawiadomił o przyczynach zwłoki i wskazał kolejny nowy termin załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia stanu bezczynności (przewlekłości) organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym działaniem organu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie wskazał, że kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna w szczególności obejmować sprawdzenie i ocenę zgodności działania organu z prawem materialnym oraz dochowania wymaganej prawem procesowym. Kontrola ta powinna odnosić do obiektywnie istniejącego porządku prawnego. Zaniechanie lub niewłaściwa realizacja funkcji kontrolnej sądu, a tym samym naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie jest niewątpliwe. W istocie uznanie braku bezczynności i przewlekłości, które niewątpliwie wystąpiły, bez wątpienia narusza istotę praworządności oraz wzbudza nieufność do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok Sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor nie wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jakiegokolwiek z ustawowych elementów, lecz stara się zakwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę działania organu, w zakresie zarzucanej w skardze bezczynności. Tak postawiony zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak okazać się skuteczny bowiem ocena tych okoliczności w sposób odmienny oraz argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 2 k.p.a. oraz art. 100 k.p.a. i art. 143 k.p.a., w ramach którego skarżący kasacyjnie stara się zakwestionować ocenę Sądu I instancji, iż organ nadzoru budowlanego nie pozostawał w bezczynności. Pierwszy ze wskazanych w ramach omawianego zarzutu przepisów określa termin rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Sprawa taka powinna zostać rozpatrzona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Drugi z przepisów nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei trzeci z przywołanych przepisów nakłada na organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, obowiązek wystąpienia równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie w zakresie zarzucanej organowi bezczynności zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zaznaczyć także trzeba, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. w tym, wstrzymuje określone w art. 35 k.p.a. terminy rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie oraz doktrynie pogląd, iż funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., I OSK 1222/15, z dnia 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07, postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r. II SA 697/92; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski; Legalis). Z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej okoliczności faktycznych sprawy, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania wynika, iż akta administracyjne sprawy, w wyniku prawomocnego wyroku II SA/Po 387/19, zostały zwrócone organowi odwoławczemu w dniu [...] października 2019 r. Pismami z dnia [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2020 r. i [...] lutego 2020 r., organ odwoławczy zawiadamiał J. A. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywał nowe, kolejne terminy załatwienia sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. WINB, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie odwoławcze z uwagi na konieczność umożliwienia inwestorowi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało utrzymane w mocy postanowieniem GINB z dnia [...] czerwca 2020 r"[...]. Po ustaleniu, że inwestor nie wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. podjął zawieszone postępowanie, a w dniu [...] sierpnia 2020 r. WINB zwrócił się do GINB o zwrot akt sprawy [...], które został wcześniej przekazane wraz z zażaleniem na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zwrot akt sprawy [...] nie jest możliwy, z uwagi na otwarty termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2020 r. Kolejnymi zawiadomieniami z dnia [...] sierpnia 2020 r. i z dnia [...] września 2020 r. WINB informował strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i o wyznaczeniu kolejny terminów. Skarga na bezczynność WINB została złożona w dniu [...] września 2020 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony powyżej ciąg zdarzeń nie pozwala na skuteczne postawienie organowi odwoławczemu zarzutu bezczynności. Przede wszystkim wskazać trzeba, że po uzyskaniu akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, WINB regularnie informował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając jednocześnie nowy termin rozpatrzenia odwołania. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. zawiesił postępowanie, co zawiesiło równocześnie bieg terminów. Po uzyskaniu informacji, iż inwestor nie wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, WINB podjął zawieszone postępowania i dążył do pozyskania akt administracyjnych sprawy z organu wyższego stopnia. Sąd I instancji trafnie ocenił, że brak możliwości pozyskania tych akt stanowi okres opóźnienia rozpatrzenia sprawy z przyczyn niezależnych od organu, w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., którego nie wlicza się do terminów przewidzianych w przepisach prawa dla rozpatrzenia sprawy. Organ nie oczekiwał bowiem biernie na zwrot tych akt, lecz regularnie występował do GINB o ich nadesłanie. Z tych też względów trafnie Sąd I instancji ocenił, że organ nie pozostawał w bezczynności. Mając to na uwadze, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. bowiem wobec niestwierdzenia stanu bezczynności organu, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Takim przepisem nie jest art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że o jego naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd przekroczył zakres kontroli określony w § 1 (kontrola działalności administracyjnej, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.