II SA/Bd 752/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 25 marca 2022 r. nr XLIII/331/22 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 5 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy zaskarżył w części uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 25.03.2022 r., nr XLIII/331/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Solec Kujawski w 2022 roku (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2022 r., poz. 1529), zarzucając jej rażące naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z następującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej powoływana jako u.o.z.): 1. art. 11a ust. 2 pkt 1 (błędnie wskazany – powinien być pkt 5) u.o.z - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 5 pkt 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Solec Kujawski w 2022 r. (zwanego dalej Programem) nie wskazano, poprzez współdziałanie z jakimi organizacjami społecznymi będzie realizowane poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, poprzestając jedynie na wskazaniu wymaganego statutowego celu tych organizacji; 2. art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez przekroczenie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 6 Programu zapewniono miejsce pobytu jedynie dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, co stanowi nieuprawnione zawężenie kręgu zwierząt gospodarskich, którym wskazania przez radę gminy miejsca w gospodarstwie rolnym nakazał ustawodawca w powołanym przepisie ustawy; Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że w jego ocenie § 5 uchwały czyni zadość delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 2 pkt 5 u.o.z. zaznaczając, że domniemywa, że o naruszenie tej podstawy chodziło skarżącemu. Jednocześnie organ w sprawie zajął następujące stanowisko: Zgodnie z przepisem upoważniającym (art. 11 ust. 2 pkt 5 u.o.z.) program obejmuje poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W Programie lokalny prawodawca wskazał, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie podejmowane poprzez: 1) działania zmierzające do odnalezienia dotychczasowych właścicieli lub nowych właścicieli dla zwierząt odłowionych, w tym w szczególności umieszczanie ogłoszeń z informacją o zwierzęciu na stronach internetowych Urzędu Miejskiego i/lub w mediach społecznościowych; 2) informowanie mieszkańców o możliwości adopcji zwierząt ze schroniska dla zwierząt, w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy, w tym w szczególności umieszczanie ogłoszeń z informacją o zwierzęciu na stronach internetowych Urzędu Miejskiego i/lub w mediach społecznościowych; 3) współdziałanie z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest zapobieganie i/lub przeciwdziałanie bezdomności zwierząt. Prawodawstwo lokalne, w przeciwieństwie do rozporządzeń, o których mowa w art. 92 Konstytucji RP, nie podlega szczegółowym wytycznym zawartym w upoważnieniu ustawowym. Przekazanie określonych spraw do uregulowania na poziomie lokalnym pozostawia pewien margines swobody regulacyjnej. Zgodnie z art. 93 Konstytucji RP akty prawa miejscowego uchwalane są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Zawarcie w pkt 3 § 5 normy prawnej, zgodnie z którą poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie podejmowane poprzez współdziałanie z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest zapobieganie i/lub przeciwdziałanie bezdomności zwierząt w pełni odpowiada zarówno dyspozycji normy upoważniającej, jak i zasadom techniki prawodawczej. Na system prawny oraz wewnętrzną systematyzację aktu normatywnego składają się normy prawne o różnym charakterze. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, podkreśla się niejednolity/zróżnicowany charakter programu opieki nad zwierzętami, jako z jednej strony typowy akt planistyczny, programowy, z drugiej - noszący znamiona aktu powszechnie obowiązującego. U podstaw stanowiska sądów administracyjnych wskazującego, że program ten jest aktem prawa miejscowego legło stwierdzenie, iż o charakterze tym przesądza zawarcie w tym akcie chociażby jednej normy powszechnie obowiązującej. Nie przesądza to jednak charakteru wszystkich pozostałych norm. Oznacza to, że program ten poza typowymi normami powszechnie obowiązującymi (kształtującymi prawa i/lub obowiązki podmiotów zewnętrznych) zawiera cały szereg norm o odmiennym charakterze - norm wewnętrznych, w tym norm kierunkowych, programowych, czy planowych. Wskazanie w treści Programu, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie prowadzone we współpracy z organizacjami społecznymi, nie stanowi przekazania zadania podmiotom zewnętrznym, przez co nie ma możliwości wskazania w programie konkretnej organizacji, która będzie to zadanie realizowała. Przywoływane w uzasadnieniu skargi orzecznictwo sądowe odnosi się do całkowicie odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Norma zawarta w § 5 pkt 3 Programu wskazuje, iż jedną z metod poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest współdziałanie z organizacjami społecznymi. Jaką formę to współdziałanie przyjmie i jaki będzie krąg podmiotów współdziałających zostało pozostawione organom wykonawczym, których obowiązkiem jest podjęcie najbardziej efektywnych działań:. Zdaniem organu również całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez treść § 6 uchwały. Zgodnie z delegacją ustawową w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, który służy wykonaniu zadania własnego gminy, określonego w art. 11 ust. 1 u.o.z - opieka nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt, należy wskazać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wynika to z faktu, że ze swej istoty, określonej przez ustawodawcę, schroniska dla zwierząt są dedykowane wyłącznie zwierzętom domowym. Przyjęcie przez ustawodawcę, iż w kategorii zwierząt bezdomnych mieszczą się zarówno zwierzęta domowe, jak i gospodarskie, powoduje że swoistego rodzaju odpowiednikiem schroniska dla zwierząt, w odniesieniu do bezdomnych zwierząt domowych, jest wskazane w uchwale gospodarstwo rolne - dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Pozostałe zwierzęta gospodarskie mają swoich właścicieli, którzy zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.z. są zobowiązani do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Gmina natomiast ma obowiązek opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w tym bezdomnymi zwierzętami gospodarskimi i w tym celu w programie opieki nad zwierzętami wskazuje się gospodarstwo rolne, jako potencjalne miejsce pobytu bezdomnych zwierząt gospodarskich z terenu danej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: ,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 cyt. ustawy, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex 33805; z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, Lex 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazać również należy, że tutejszy Sąd (prawomocnym) wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1352/21 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim dnia 29 stycznia 2021 r., nr XXV/222/21 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w obecnie rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy zarzucił w skardze dwa zarzuty, które były także przedstawione w skardze rozpoznanej wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., zaś obie uchwały zostały podjęte w oparciu o tę samą podstawę prawną. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11 ust. 1 cyt. ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy, że zgodnie z § 5 pkt 3 Programu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt prowadzone jest poprzez współdziałanie z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest zapobieganie i/lub przeciwdziałanie bezdomności zwierząt. Podzielając w pełni argumentację zawartą w ww. wyroku tut. Sądu z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1352/21 należy stwierdzić, że powołany przepis zaskarżonej uchwały uznany może być za stanowiący w istocie wyłącznie deklarację. Jest on zbyt blankietowy, by móc zostać uznany za wystarczający sposób uregulowania kwestii wskazanej w art. 11a ust. 5 u.o.z. i pozwalający na rzeczywistą realizację Programu w tym zakresie. Zwrócić należy uwagę, że organ ograniczył się jedynie do wskazania w sposób bardzo ogólny podmiotów mających wykonywać zadania związane z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, odstępując jednocześnie od konkretnego wskazania tych organizacji. Przez wzgląd na tę okoliczność nie sposób uznać unormowań zawartych w § 5 pkt 3 Programu za posiadające rzeczywistą treść normatywną i mogące służyć realizacji celów, jakie spełniać miał przedmiotowy akt prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., program winien obejmować wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Stosownie do § 6 Programu, bezdomne zwierzęta gospodarskie umieszczane będą w gospodarstwie rolnym w miejscowości Otorowo 18 Gmina Solec Kujawski, na zasadach określonych w odrębnej umowie. W ocenie Prokuratora nieprawidłowe było zawężenie w Programie kręgu zwierząt gospodarskich do tych bezdomnych. Prokurator w swoim toku rozumowania ograniczył się jedynie do gramatycznej wykładni art. 11a. ust. 2 pkt 7 u.o.z. Tymczasem przypomnieć należy, że zgodnie z cyt. wcześniej art. 11 cyt. ustawy, do zadań własnych gmin należy zapobieganie bezdomności (!) zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym (!) zwierzętom (...). Z kolei z art. 11a ust. 1 wynika, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały (...) program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zestawiając treść ww. przepisów, stwierdzić trzeba, że art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. odnosi się do bezdomnych zwierząt gospodarskich, ponieważ ustawa wyraźnie wskazuje, że program winien obejmować problematykę zwierząt bezdomnych, a nie wszystkich. Słusznie podnosi organ, że obowiązek utrzymania i opieki dotyczący ogólnie wszystkich zwierząt gospodarskich obciąża osoby je utrzymujące, o czym stanowi art. 12 ust. 1 u.o.z. Zatem ww. zarzut skargi nie był zasadny. Tak więc i w tym przypadku należy zaakceptować stanowisko tut. Sądu zawarte w ww. wyroku z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1352/21. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono o stwierdzeniu nieważności § 5 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.