IV SA/Po 1181/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], działający z upoważnienia Starosty P. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. , po rozpoznaniu wniosku I. W. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie: zestawienia pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko) PUP oraz kwoty nagród przyznanych w latach 2017-2020 wraz z każdorazowym uzasadnieniem ich przyznania; wynagrodzenia brutto za miesiąc styczeń 2020 r. każdego z pracowników PUP z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia (ze wszystkimi dodatkami, w rozbiciu na nie: specjalne/funkcyjne/stażowe, itp.); zestawienia pracowników PUP ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+specjalność, +ewentualna nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych -jeśli dotyczy); zestawienia pracowników - stanowisk (bez imion i nazwisk) PUP niepełniących funkcji publicznych (czyli pełniących tylko funkcje usługowe, techniczne jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z kwota nagród przyznanych w latach 2017-2020 wraz z każdorazowym uzasadnieniem ich przyznania. W wyniku rozpoznania wniesionego przez I. W. odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznych dotyczących zestawienia pracowników – stanowisk (bez imion i nazwisk) PUP niepełniących funkcji publicznych (czyli pełniących tylko funkcje usługowe, techniczne jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z kwota nagród przyznanych w latach 2017-2020 wraz z każdorazowym uzasadnieniem ich przyznania oraz uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznych w pozostałym zakresie. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Starosta P. . Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie podnosząc zarzut niedopuszczalności wniesienia skargi przez organ rozstrzygający sprawę w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. w skrócie: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Tym samym przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji. Wskazać należy, że struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty – skarżącego, czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie jest przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że Starosta P. jako organ administracji publicznej pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, utracił uprawnienie do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wnosząc niniejszą skargę nie działał jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz występował jako organ administracji publicznej w stosunkach publiczno-prawnych na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Wobec braku legitymacji procesowej skarżącego, rozpoznawana skarga jako wniesiona przez organ pierwszej instancji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.