II SAB/Go 149/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.B. na przewlekłość postępowania Starosty Powiatu w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania postanawia: 1. na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) podjąć zawieszone postępowanie, 2. odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2019 r. K.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania – domagając się: 1) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 p.p.s.a., 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz w obszerny sposób przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Starosta stwierdził również, że mimo długotrwałości postępowania, organ prowadził je w sposób efektywny i podejmował możliwe działania zmierzające do jego zakończenia. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu wyjaśnienia zagadnienia prawnego przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny składowi siedmiu sędziów NSA: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". K.B. złożyła zażalenie na powyższe orzeczenie do NSA, który postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r. oddalił je. Postanowieniem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, NSA w składzie siedmiu sędziów dokonał rozstrzygnięcia w zakresie wyżej opisanego zagadnienia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że wobec rozstrzygnięcia przez NSA wskazanego wyżej zagadnienia prawnego, ustała przyczyna zawieszenia postępowania powadzonego przez Sąd w niniejszej sprawie, wobec czego postanowiono jak w punkcie 1 postanowienia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do brzmienia art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie. W myśl natomiast art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Z treści cytowanych przepisów wynika konieczność poprzedzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie K.B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, przed złożeniem do Sądu skargi na przewlekłość postępowania Starosty Powiatu, pismem z dnia [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu I instancji – 1 kwietnia 2019 r.) złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia, tj. do Wojewody, który rozpoznał je postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., w którym stwierdził, że Starosta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie ustalenia odszkodowania zostało zakończone decyzją Starosty Powiatu nr [...] z [...] grudnia 2018 r. (utrzymaną następnie w mocy ostateczną decyzją Wojewody z [...] marca 2019 r.), a zatem na ponad trzy miesiące przed złożeniem przez stronę skarżącą ponaglenia do Wojewody. W związku z powyższym, kwestią zasadniczą wymagającą rozstrzygnięcia pozostawała – w ocenie Sądu – możliwość wniesienia ponaglenia, już po zakończeniu postępowania przez organ, któremu strona skarżąca zarzuca przewlekłość postępowania. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, zgodnie z którym wykładnia literalna normy dotyczącej uprawnienia strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, skłania do przyjęcia, że analizowane przepisy - obejmujące sformułowania odnoszące się do wymogu trwania postępowania administracyjnego poprzez użycie zwrotów: "postępowanie jest prowadzone" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponaglenie wnosi się do organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3 k.p.a.) - są przepisami niewątpliwie uwzględniającymi czytelnie, choć nie expressis verbis, aspekt czasowy. Instytucję ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 k.p.a., należy zatem uznać za reprezentatywny przykład normy przyznającej stronie postępowania administracyjnego prawo zrealizowania jej uprawnień procesowych w wyznaczonych prawem granicach czasowych, zdefiniowanych jednakże nie przy użyciu określeń wskazujących datę, czy termin, ale odwołujących się do czasu pośrednio. Czas stanowi tu jednak kluczowy punkt odniesienia dla reguł wyznaczanych prawem. Niewątpliwie zasadniczym celem ponaglenia jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie. Treść art. 37 § 6 pkt 2 lit.a) in fine k.p.a., zgodnie z którym organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania, a wręcz przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 k.p.a. obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Okoliczność ta jest warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn obejmuje w szczególności sytuację, gdy skarga została wniesiona z naruszeniem art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. gdy skarżący złożył skargę, pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły mu w administracyjnym toku instancji. Mając na uwadze okoliczność, iż K.B. złożyła w niniejszej sprawie ponaglenie już po zakończeniu przez Starostę Powiatu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, ponaglenie to – w świetle powyższych rozważań – nie mogło zostać uznane za skutecznie wniesione, a tym samym nie można było uznać, że skarżąca wyczerpała tryb postępowania przewidziany w art. 52 § 2 p.p.s.a. i skutecznie wniosła do Sądu skargę na przewlekłość postępowania organu I instancji. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi (punkt 2 postanowienia).