II SA/Gl 434/09

TEZY Ustawodawca wprawdzie w art. 103 k.p.a. zawarł stwierdzenie, że zawieszenie postepowania wstrzymuje bieg terminow przewidzianych w kodeksie , ale nie rozciagnął tego unormowania na wszystkie terminy zamieszczone w tej ustawie. W szczególności przepis art. 103 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów o charakterze materialnoprawnym, które zostały przewidziane w art. 146 par. 1, czy 156 par. 2 tej ustawy. SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] L.O., S.T., M.T. i J.T. wystąpili do Prezydenta Miasta Z. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia [...], nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Z. i L.K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawcy podali, że jako współwłaściciele wielomieszkaniowego budynku położonego na sąsiedniej nieruchomości zostali pominięci w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Postanowieniem z dnia [...] (wydanym w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) Prezydent Miasta Z. działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił na postępowanie w opisanej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] organ ten odmówił uchylenia swojej decyzji nr [...] stwierdzając, że nie narusza ona uzasadnionego interesu współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2003 roku, II SA/Ka 2304/01, została uchylona decyzja organu odwoławczego. W wyroku tym NSA przesądził, że współwłaściciele zabudowanej działki nr [...] posiadali przymiot strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na znajdujących się w sąsiedztwie działkach nr [...] i [...] (działki te oddzielała od siebie jedynie działka nr [...]). NSA wskazał także, że decyzja wydana przez organy obu instancji w sytuacji stwierdzenia występowania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winna być oparta na przepisie art. 151 tej ustawy, a zatem decyzja jaką wydal organ I instancji mogła zapaść jedynie w sytuacji, gdyby został stwierdzony brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1. NSA zakwestionował także brak wyjaśnienia stanu prawnego działki nr [...] w granicy której został posadowiony pawilon handlowy, a w szczególności ustalenia czy stanowi ona własność gminy Z., czy własność Skarbu Państwa. NSA nakazał również należycie wyjaśnić sprawę wpływu realizowanej inwestycji na ograniczenia w naturalnym oświetleniu pomieszczeń w budynku znajdującym się na działce nr [...], w tym zapewnienia oświetlenia dziennego znajdującym się w tym budynku pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi. Jednocześnie wskazał, że wykorzystywanie niektórych pomieszczeń w tym budynku na czasową działalność gospodarczą, w tym jako pomieszczeń przeznaczonych do sprzedaży, nie pozbawia ich charakteru pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W następstwie opisanego wyroku NSA Wojewoda [...] decyzją z dania [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W związku ze zmianą właściwości organów Prezydent Miasta Z. przekazał następnie akta sprawy do Starosty Powiatowego w Z. Starosta zaś działając w powołaniu się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie w związku z zawisłą przed Sądem Rejonowym w Z. sprawą dotyczącą zasiedzenia przez Skarb Państwa działki nr [...], która stanowiła nieruchomość drogową wspomnianą w wyroku NSA. W związku z tym, że postępowanie w tej sprawie zostało zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...], [...] M.O., L.O. oraz B.N. wystąpiły pismem z dnia [...] o podjęcie zawieszonego postępowania. Uwzględniając to żądanie postanowieniem z dnia [...] Starosta Powiatowy w Z. wznowił postępowanie w sprawie, z czym nie zgodzili się Z. i L.K. wnosząc od niego zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie Starosty Powiatowego w Z. Skargę zaś wniesioną na to rozstrzygnięcie przez Z. i L.K. oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 lipca 2008 roku, II SA/Gl 924/07. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta Powiatowy w Z. działając w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ ten wskazał, że nie uchylił przedmiotowej decyzji z uwagi na to, że od daty jej wydania upłynęło 5 lat, a ponadto w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od tej decyzji wniosła M.O., która zarzuciła, że nie można mówić w przypadku jej osoby o upływie terminu 5 letniego, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. bowiem decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nie została jej nigdy doręczona. Nie można też zaakceptować poglądu organu I instancji, że w [...] była już ona w posiadaniu decyzji nr [...], bowiem posiadanie przez stronę wiedzy o treści wydanej decyzji nie jest równoznaczne z jej doręczeniem. Wskazała ponadto, że bieg 5 letniego terminu powinien ulec wstrzymaniu z uwagi na zawieszenie postępowania w okresie od [...] do [...]. Zarzuciła także prowadzenie przez organ postępowania wznowieniowego w sposób przewlekły i opieszały. Odwołująca się podniosła też brak możliwości powołania się przez organ na przepis art. 146 § 2 k.p.a., bowiem w drodze wizji lokalnej nie ustalono jednoznacznie charakteru zacienianych pomieszczeń znajdujących się na parterze budynku, którego jest współwłaścicielką, a zatem nie wywiązano się z obowiązku nałożonego wyrokiem NSA. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatowego w Z. i stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] z naruszeniem prawa. W podstawie prawnej swojego orzeczenia organ odwoławczy powołał się na art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że należy zaakceptować stanowisko organu I instancji, iż w sprawie upłynął termin określony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że doręczenie decyzji z nr [...] miało miejsce w dniu [...]. Tym samym między tym dniem, a datą [...] kiedy została wydana decyzja Starosty upłynęło ponad [...] lat. W ocenie organu brak jest podstaw do odliczenia w tym przypadku okresu zawieszenia postępowania, gdyż termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. nie jest terminem dotyczącym jakiegokolwiek postępowania prowadzonego przez organ w trybie przepisów k.p.a. Co się tyczy opieszałości organów i przewlekłości postępowania organ przywołał tezę wyroku NSA z dnia 4 czerwca 2003 roku, SA/Bd 1035/03, że "brak jest podstaw prawnych , aby upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie uwzględniać dlatego, że organ administracyjny był bezczynny. Jedyną formą zadośćuczynienia dla strony, która poniosła w takiej sytuacji szkodę, jest możliwość żądania odszkodowania". Jednocześnie Wojewoda podzielił zarzut odwołującej się dotyczący braku podstaw do powołania się w przedmiotowej sprawie na przepis art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sadowoadministracyjnym, jeżeli strona nie uczestniczyła w postępowaniu i nie były w nim rozważane jej interesy nie może być we wznowionym postępowaniu zastosowany art. 146 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał również w ślad za wyrokiem NSA z dnia 17 sierpnia 1997 roku, II SA/Kr 865/96, [w:] ONSA 1988/2/68, że w sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść w sprawie inna decyzja niż kwestionowania w podaniu o wznowienie. W skardze na tę decyzję M.O. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie decyzją Wojewody przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 146 § 1, art. 103 tej ustawy poprzez błędną ich wykładnię. Ponadto skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu przez organ, że decyzja nr [...] została jej doręczona w dniu [...]. W dalszej części uzasadnienia skargi powtórzona został w głównych zarysach argumentacja podniesiona w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), a także nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej - p.p.s.a.), zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana przepisami art. 145 – 153 k.p.a. ma na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest zaistnienie sytuacji braku, bez własnej winy, udziału strony w postępowaniu. Bezsporne jest, że skarżąca wraz z innym współwłaścicielami nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] została pominięta w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...], którą udzielono Z. i L.K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. O istnieniu zaś po stronie skarżącej interesu prawnego nakazującego uznanie jej za stronę postępowania zakończonego opisaną decyzją ostateczną rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2003 roku, II SA/Ka 2304/01. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji przyjdzie stwierdzić, że ustawodawca poza pozytywnymi przesłankami wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem, które zostały wymienione w art. 145 § 1 i 145 a k.p.a., przewidział również negatywne przesłanki uniemożliwiające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to pomimo wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania. Pokreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999 roku, I SA 1956/98, [w:] LEX nr 48 560, stwierdzając, że art. 146 k.p.a. "zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 ) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty". Jedna z negatywnych przesłanek, która zdaniem orzekających w sprawie organów, wystąpiła w kontrolowanym postępowaniu została przewidziana w art. 146 § 1 k. p. a. Przesłanka ta uniemożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu upływu terminów od jej doręczenia lub ogłoszenia. W przypadku, gdy do wznowienia postępowania administracyjnego doszło w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin ten wynosi 5 lat. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez Starostę Powiatu [...] zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, co do przyczyny wznowienia. W kwestii zaś rozstrzygnięcia istoty sprawy podzielić należy stanowisko i argumentację Wojewody [...], który uchylił w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i w jej miejsce wydał decyzję reformatoryjną opartą na przepisie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów zauważyć przyjdzie, że terminy wskazane w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. mimo, że zamieszczone zostały w ustawie procesowej mają charakter materialnoprawny. Odpowiednikami tych terminów w innych gałęziach prawa stanowią przewidziane w prawie karnym terminy przedawnienia karalności, czy w prawie cywilnym terminy przedawnienia roszczeń. Wskazane w art. 146 § 1 k.p.a. terminy przedawnienia stanowią, jak podkreśla się w doktrynie, wyraz kompromisu między zasadą praworządności, a zasadą trwałości decyzji administracyjnej ( por. B. Adamiak, Komentarz do art. 146 k.p.a. [w:| B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. III, Warszawa 2000, s. 592). Początek biegu obu terminów wskazanych przepisem art. 146 § 1 k.p.a. należy liczyć od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. To ustawowe sformułowanie powoduje, że bieg tych terminów rozpoczyna się z chwilą wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe. W przypadku wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin ten należy liczyć od dnia, w którym doręczono lub ogłoszono decyzję ostatniej ze stron biorących udział w tym postępowaniu. W kontrolowanej sprawie termin ten rozpoczął więc swój bieg od doręczenia decyzji inwestorom, a zatem, jak prawidłowo przyjęły organy, miało to miejsce w dniu [...]. Zauważyć należy, że akceptacja stanowiska skarżącej, że omawiany termin winien rozpocząć swój bieg z dniem doręczenia kwestionowanej decyzji podmiotowi na którego żądanie doszło do wznowienia postępowania w oparciu przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to w wielu przypadkach przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie mógłby znaleźć w ogóle zastosowania i to mimo upływu wielu lat od wejścia kwestionowanego orzeczenia do obrotu prawnego. W omawianej kwestii wskazać należy także m.in. na stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2009 roku, II OSK 1776/07, [w:] LEX nr 484885. Zgodnie z tezą tego wyroku "uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem, nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie". Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 103 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Ustawodawca wprawdzie w art. 103 k.p.a. zawarł stwierdzenie, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, ale nie rozciągnął tego unormowania na wszystkie terminy zamieszczone w tej ustawie. W szczególności przepis art. 103 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów o charakterze materialnoprawnym, które zostały przewidziane w art. 146 § 1, czy art. 156 § 2 tej ustawy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że zawieszenie postępowania administracyjnego pociąga za sobą wstrzymanie biegu jedynie terminów procesowych regulujących przebieg postępowania administracyjnego, do których należy zaliczyć terminy dokonania czynności przez organy administracyjne oraz strony postępowania. Z tych powodów Sąd działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.