II OSK 2587/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1891/11 w zakresie umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R.. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że po wniesieniu skargi w tej sprawie, a przed jej rozpoznaniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, rozpoznając skargę Wojewody Małopolskiego na tę samą uchwałę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12, a zatem wyrok z dnia 13 lipca 2011 r. stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały stał się prawomocny. Skoro zaskarżony plan miejscowy został wyeliminowany z obrotu prawnego ex tunc (czyli ze skutkami począwszy od daty jego wejścia do obrotu prawnego), to bezprzedmiotowe jest merytoryczne rozpoznawanie skargi na uchwałę prawomocnie wyeliminowaną z obrotu prawnego z mocą wsteczną. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 141 § 4 , art. 161 § 1 pkt 3, art. 171 i art. 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej "P.p.s.a." oraz art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zdaniem skarżącej okoliczność, że wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. nie przesądza o bezprzedmiotowości tej skargi. Sąd pierwszej instancji poprzez zaniechanie merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy naruszył prawo strony do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie i prawo do skutecznego środka odwoławczego, zasadę ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz zasadę ochrony prawa własności i zakaz naruszania tego prawa aktem prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze i nie ocenił czy doszło do naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego skarżącej, w tym przysługującego jej prawa własności. Merytoryczne rozpoznanie przez Sąd zarzutów podniesionych przez skarżącą, nawet przy jednoczesnym umorzeniu postępowania z uwagi na uprzednie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie naruszy zasady jednolitości orzecznictwa administracyjnego. Potwierdzenie zaistnienia uchybień, wyznaczonych zakresem skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie, nie będzie pozostawało w sprzeczności z odrębnym orzeczeniem stwierdzającym nieważność tego aktu prawa miejscowego w całości z innych przyczyn. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyrażona w zaskarżonym postanowieniu ocena, iż postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, jest prawidłowa i nie narusza wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów. Zgodnie z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wyrok stwierdzający nieważność aktu wywiera skutki ex tunc (od dnia wydania aktu). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż postępowanie w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. podlega umorzeniu, albowiem zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła skargę do Sądu za pośrednictwem organu w dniu [...] czerwca 2011 r. (data prezentaty). Skarga ta została przekazana przez organ do Sądu, z naruszeniem art. 54 § 2 P.p.s.a., dopiero w dniu 13 grudnia 2011 r., a zatem po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. w całości. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12, a zatem wyrok z dnia 13 lipca 2011 r. stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały stał się prawomocny. Oznacza to, że uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej wydania. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została już wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej wydania. Skoro głównym celem postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę jest wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały zawierającej wady prawne, to w sytuacji, gdy nie istnieje już uchwała, której ważność ma być poddana ocenie oraz nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, brak jest przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Okoliczność ta wyłącza możliwość rozpoznawania i uwzględnienia kolejnej skargi, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym, nawet wówczas, gdy zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącej. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, jest zaskarżony akt, a nie zarzuty jako takie podnoszone w skardze, co oznacza, że sąd administracyjny, w sytuacji gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, nie może rozpatrywać tylko zarzutów jako takich podniesionych w skardze. W takich okolicznościach sprawy niemożliwy jest powrót do orzekania w przedmiocie prawidłowości zaskarżonej uchwały, skoro uchwała ta nie istnieje w obrocie prawnym i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa skarżącej do rozpoznania sprawy, ponieważ zaskarżony akt, także ze skutkiem dla skarżącej, został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jego wydania. Na zmianę tego stanowiska nie wpływają powołane przez skarżącą wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/GL 116/11 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09, albowiem ocena prawna w nich zaprezentowana dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego. Inne skutku wywołuje bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał, inne skutki wywołuje stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonej uchwały a inne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na taką uchwałę. Pozostałe zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej także nie znajdują uzasadnienia, bowiem nie było możliwe ocenianie zaskarżonej uchwały w kontekście naruszenia prawa własności skarżącej. Niedopuszczalne jest takie rozstrzygnięcie, w którym z jednej strony Sąd umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe, a z drugiej rozpoznaje skargę i odnosi się do zarzutów w niej zawartych. Strona skarżąca zarzuciła również, że w wyniku umorzenia postępowania pozbawiona została możliwości dochodzenia roszczeń wobec organów gminy w trybie postępowania cywilnego w związku z utraconymi korzyściami oraz poniesionymi nakładami finansowymi. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy wskazać, że posiadanie przez stronę roszczenia cywilnego nie może stanowić wyłącznej przesłanki do prowadzenia postępowania sądowego w przypadku jego bezprzedmiotowości z uwagi na wcześniejsze wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego. Dopuszczalność rozpoznania sprawy musi wynikać z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezasądzenia kosztów postępowania, należy przede wszystkim wskazać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów od strony przeciwnej. Wyjątki od tej zasady określa art. 200, 201, 203 i 204 P.p.s.a. Dlatego też w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów między stronami sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Tak więc w innych przypadkach sąd administracyjny nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania między stronami, a brak rozstrzygnięcia w tym zakresie nie oznacza, iż w orzeczeniu brak jest rozstrzygnięcia, które według przepisów powinno być zamieszczone. Należy zwrócić uwagę, że czym innym jest orzekanie o zwrocie kosztów postępowania między stronami, a czym innym kwestia zwrotu kosztów sądowych (opłat sądowych) stronie przez sąd z urzędu (art. 225 i 232 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy są podstawy do zwrotu opłaty sądowej, orzeczenie w tym przedmiocie może być wydane odrębnie, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.