VI SA/Wa 1616/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. sp. j. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 905/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2250/05 i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej wysokości 8100 zł – w tym 100 zł na podstawie lp. 1.11.11. ust. 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za używanie tej samej wykresówki przez obydwu kierowców oraz karę 8000 zł na podstawie lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Sąd orzekł, że należy uznać za zasadny zarzut skarżącej w kwestii naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 8 k.p.a. Przepis ten ustanawia zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania lecz stanowi ona obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Organ administracji publicznej powinien przykładać szczególną uwagę do wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i do należytego uzasadnienia decyzji zwłaszcza wtedy, gdy musi dokonać wyboru pomiędzy alternatywnymi rozstrzygnięciami albo gdy chodzi o różne interpretacje normy prawnej. Sąd podzielił stanowisko strony, iż w związku z tym, że definicja niezarobkowego przewozu drogowego zawarta w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym nie zmieniła się, to dysponując w przedmiotowej sprawie wcześniejszą decyzją organu i dokonaną w niej interpretacją obowiązujących przepisów prawa i mając zatrudnionego kierowcę w ramach umowy stałego zlecenia, strona mogła działać w zaufaniu do tej decyzji i sądzić, iż nie ma obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, lub też obowiązku zatrudnienia kierowcy na umowę o pracę. Zdaniem Sądu zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Ponadto organ II instancji pominął podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności faktyczne i poglądy prawne związane z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nie odniósł się do tego faktu i poprzestał jedynie na wyjaśnieniu przyjętej interpretacji pojęcia pracownika użytego w art.4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, odmiennej od stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Z tym poglądem nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrywał sprawę wobec wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2007 r., że Sąd I instancji nie dokonał bliższej analizy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r. NSA podniósł, że organ nie zmienił obecnie definicji transportu na potrzeby własne. Zdaniem Sądu umorzenie postępowania przez organ wskazaną powyżej decyzją nastąpiło z przyczyn innych niż przyjął Sąd I instancji. NSA wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 1000 zł za wykonywanie przejazdu w ramach przewozu na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę nie będącą przedsiębiorcą lub pracownikiem przedsiębiorcy. Nałożenie kary nastąpiło w oparciu o lp. 1.1.9. załącznika do ustawy o transporcie drogowym obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2003 r. Z wspomnianej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nie wynika zatem aby skarżąca spółka była obciążona karą za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. NSA wskazał, że ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 211, poz. 2050) został uchylony lp. 1.1.9. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a zatem w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji w dniu [...] czerwca 2004 r. przestała istnieć podstawa prawna nakładająca na spółkę karę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której była mowa powyżej. W związku z zaistniałą sytuacją, organ orzekając w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji musiał uchylić decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzyć postępowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę WSA ustali, czy zostały naruszone przez skarżącą spółkę obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym i czy ewentualnie naruszenie to podpada pod lp. 1.1.1. załącznika do ww. ustawy. Ponadto Sąd powinien mieć na uwadze cały zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, w tym również umowy z dnia [...] maja 2004 r. i z dnia [...] sierpnia 2004 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga wniesiona przez skarżącą spółkę nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Przepis art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi z kolei, że transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Przejazd drogowy niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 mieści się więc w pojęciu transportu drogowego i zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jak wynika z akt sprawy oraz treści skargi, strona skarżąca nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego podczas kontroli, lecz czyni zarzut błędnej wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym twierdząc, że przewóz wykonywany w trakcie kontroli spełniał wszelkie warunki przewozu na potrzeby własne, a więc skarżący nie musiał posiadać licencji na wykonywanie transportu drogowego. Według strony skarżącej wykonywała ona niezarobkowy przewóz drogowy, a więc spełniona została przesłanka definicyjna takiego przewozu z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Dywagacje organu odnośnie art. 2 kodeksu pracy nie mają natomiast w ocenie skarżącej spółki zastosowania do niniejszego stanu faktycznego. W ocenie Sądu argumenty podniesione przez stronę skarżącą nie zasługują na uwzględnienie. Organy administracji obu instancji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy ustawy o transporcie drogowym do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jest okolicznością niesporną w rozpatrywanej sprawie, iż kontrolowanym zespołem pojazdów jechała dwuosobowa załoga kierowców, gdzie obaj kierowcy świadczyli usługę kierowania pojazdem na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowy zlecenia) w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 4 podpunkt a) ustawy o transporcie drogowym pojazdy samochodowe używane do przewozu na potrzeby własne muszą być prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Użyty w ww. przepisie art. 4 pkt 4 podpunkt a) termin "...jego pracowników..." jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych obligujących do zastosowania innej niż gramatyczna wykładnia przepisów. Ustawa o transporcie drogowym używając terminu "pracownik" nie definiuje bowiem tego pojęcia specyficznie dla tej gałęzi prawa i z tego powodu należało oprzeć się na legalnej definicji tego pojęcia. Organy słusznie zauważyły, iż gdyby, celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie o transporcie drogowym swoistą definicję tego pojęcia. Organy administracji definiując pojęcie pracownika prawidłowo odwołały się więc do definicji zawartej w kodeksie pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę (art. 2 kodeksu pracy). Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 725/07, wyrok z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 162/07, wyrok z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1936/06, wyrok z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 981/06, wyrok z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 773/06, wyrok z dnia 17 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1916/05, wyrok z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1885/05). Analizując umowy z dnia [...] maja 2004 r. i z dnia [...] sierpnia 2004 r. zawarte pomiędzy skarżącą spółką a kierowcami należy wskazać, że nie spełniają one warunków umowy o pracę i są to umowy cywilne o wykonywanie konkretnych zadań przewozowych. Powyższe umowy nie zawierają cech właściwych dla umowy o pracę, a w szczególności nie wynika z nich cecha podległości pracodawcy i stosowania się do jego poleceń. Tym samym zatrudnienie obu kierowców na podstawie umowy cywilnoprawnej o świadczenie usług kierowania pojazdem nie pozwala na przyjęcie, iż byli oni pracownikami skarżącej spółki, gdyż skutkiem takiej umowy nie jest nawiązanie stosunku pracy, a tym samym nie można przyjąć, że kontrolowany przewóz spełniał wszystkie wymogi z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i był przewozem na potrzeby własne. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest uzasadnione i znajduje w pełni potwierdzenie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. K 2/94; OTK 1994/2/36 podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny. NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 141/06 (niepublik.) uznał, iż w sytuacji, gdy powołana ustawa odwołuje się do pojęcia "pracownik" pojęcia tego nie definiując należy odwołać się do dyrektywy wykładni językowej dotyczącej sposobu uwzględniania definicji legalnych. Przyjmuje ona, że jeżeli istnieje w systemie prawnym wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w normach prawnych tego systemu to w takim przypadku należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu chyba że z interpretowanej normy z oczywistością wynika, że należy użyć zwrotu w znaczeniu odmiennym od ustalonego. Również Sąd Najwyższy, w przywołanym przez organ II instancji orzeczeniu z dnia 15 stycznia 1993 r. (III ARN 89/32, POP 1393/4/70), wyraził pogląd, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne". W art. 4 pkt 4 podpunkt a) ustawy o transporcie drogowym ustawodawca posłużył się pojęciem pracownika, nie zaś osoby zatrudnionej. W ocenie Sądu, tak precyzyjne określenie warunków jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne miało na celu – z jednej strony – opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, z drugiej natomiast – zapobiec sytuacjom gdy przedsiębiorca pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. W zaistniałym stanie faktycznym organy administracji obu instancji prawidłowo więc ustaliły, że skarżąca spółka nie wykonywała przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a więc zgodnie z art. 4 pkt 3 tej ustawy - wykonując nawet przewóz pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej powinna posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego i w związku z tym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000 zł na podstawie lp. 1.1.1. załącznika do tej ustawy. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż nastąpiło wydanie różnych decyzji w takich samych sprawach, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym. Należy wskazać, że na mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r. nie orzekano w sprawie wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji (lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym), lecz w przedmiocie wykonywania przewozów na potrzeby własne przez osobę nie będącą pracownikiem ani przedsiębiorcą (lp. 1.1.9. załącznika do ww. ustawy), co nie jest przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w rozpatrywanej sprawie. Umorzenie postępowania, na które powołuje się strona skarżąca, nie miało związku z jakąkolwiek zmianą wykładni ani definicji transportu na potrzeby własne przez organ administracji, lecz spowodowane było uchyleniem przepisu, na mocy którego orzeczono karę pieniężną. Wynika to z faktu, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 1000 zł za wykonywanie przejazdu w ramach przewozu na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę nie będącą przedsiębiorcą lub pracownikiem przedsiębiorcy. Nałożenie kary nastąpiło w oparciu o lp. 1.1.9. załącznika do ustawy o transporcie drogowym obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2003 r. Z wspomnianej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nie wynika zatem aby skarżąca spółka była obciążona karą za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 211, poz. 2050) został uchylony lp. 1.1.9. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a zatem w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji w dniu [...] czerwca 2004 r. przestała istnieć podstawa prawna nakładająca na spółkę karę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której była mowa powyżej. W związku z zaistniałą sytuacją organ orzekając w oparciu o stan prany obowiązujący w dacie wydania decyzji musiał uchylić decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzyć postępowanie. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., na który niesłusznie powołuje się strona skarżąca, gdyż przywołana sytuacja odnosiła się do odrębnego naruszenia nie związanego z przedmiotem aktualnego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organ w należyty sposób odniósł się w zaskarżonej decyzji do ww. zarzutu skarżącej spółki wyczerpująco wyjaśniając zaistniałą sytuację. Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 i 22 Konstytucji RP oraz przepisy kodeksu cywilnego w części dotyczącej zawierania umów, jak również przepisy ustawy o swobodzie gospodarczej, poprzez ograniczenie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się do tego zarzutu należy podnieść, że z art. 4 pkt 4 podpunkt a) ustawy o transporcie drogowym wynika, że nie ma wymogu zatrudnienia pracownika na stanowisku kierowcy, a jedynie istnieje konieczność, aby kierujący pojazdem pozostawał w stosunku pracy z kontrolowanym przedsiębiorcą. Takie stanowisko potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1853/05. Ponadto należy podnieść, że zastosowanie definicji pracownika określonej w kodeksie pracy w przedmiocie wykonywania przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 podpunkt a) ustawy o transporcie drogowym odnosi się do wszystkich przedsiębiorców, a nie tylko wobec skarżącej spółki. Podnieść zatem należy, iż organy obu instancji zbadały w sposób wyczerpujący wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne i dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z regułami procedury administracyjnej a ustalenia faktyczne i ocena prawna zaistniałego stanu rzeczy znalazły wyraz w uzasadnieniu obu decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.