IV SAB/Wr 607/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Burmistrza L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 kwietnia 2022 r. I. stwierdza, że Burmistrz L. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza L. do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku strony skarżącej z dnia 20 kwietnia 2022 r.; III. zasądza od Burmistrza L. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżąca A. M. wywiodła w dniu 12 maja 2022 r. skargę na bezczynność Burmistrza L. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z dnia 20 kwietnia 2022 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na tle tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 20 kwietnia 2022 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na poparcie skargi strona podniosła, że pismem z dnia 20 kwietnia 2022r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej domagając się przekazanie skanów całej korespondencji (lub dokumentacji innych form komunikacji) prowadzonej z Komisariatem Policji w L. lub inną jednostką Policji dotyczącej obecności burmistrza lub jego zastępcy podczas czynności dokonywanych przez Policję na terenie jej posesji w dniu 4 marca 2022 r. Wyjaśniła, że wskazany wniosek został złożony w związku z faktem, że w dniu 4 kwietnia 2022r. wiceburmistrz L. bez jej zgody i wiedzy, wszedł na teren posesji, którą udostępniła uchodźcom z U.. Uczynił to w asyście Policji, ponadto pod dom podjechał oznakowanym radiowozem, wywołując tym samym u przebywających tam osób (w tym u dzieci) niepotrzebne w owym czasie emocje. Goście skarżącej nie rozumieli bowiem powodów interwencji, a niespodziewana obecność policji i urzędnika wywołała strach (był to początek wojny, osoby te niedawno przekroczyły granicę i ich stan psychiczny wymagał przede wszystkim spokoju i przewidywalności). Ze względu na fakt, że w udostępnionej przez stronę nieruchomości mieszkali samodzielnie, sytuacja była dla nich tym bardziej trudna. W następstwie uzyskania informacji, że obecność wiceburmistrza na posesji strony w dniu i okolicznościach, których dotyczy sprawa, była związana z "prośbą funkcjonariuszy policji o obecność burmistrza lub jego zastępcy podczas czynności prowadzonych przez tych funkcjonariuszy", skarżąca w dniu 20 kwietnia 2022 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji. Mimo upływu ustawowego terminu podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi organ wniósł o umorzenie postępowania względnie oddalenie skargi. W opinii organu skarga jest niezasadna bowiem skarżącej została udzielona odpowiedź na zapytanie z dnia 4 marca 2022 r. w formie e-maila z dnia 20 kwietnia 2022 r. Zdaniem organu fakt, że strona przeciwna nie jest subiektywnie zadowolona z treści odpowiedzi na w/w zapytanie nie oznacza prawa do nadużywania uprawnień do dostępu do informacji publicznej. Wedle podmiotu zobowiązanego, e-mail skarżącej z dnia 20 kwietnia 2022 r. zawierał w zasadzie polemikę, wypowiedzi krytyczne i niezasadne wnioski procesowe strony skarżącej w odniesieniu do odpowiedzi z dnia 20 kwietnia 2022 r., a zapytanie z dnia 20 kwietnia 2022 r. trudno oceniać jako zasadny wniosek o dostęp do informacji publicznej. W tym zakresie wskazano, że na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie obowiązuje żaden generalny zakaz wejścia przez funkcjonariuszy publicznych tj. policjantów lub urzędników samorządowych na teren prywatny. Jeśli prawa organu w tym zakresie zostały nadużyte to skarżąca ma prawo dochodzić roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu cywilnego. Tym samym od początku niezrozumiałe były zarzuty skarżącej zmierzające do wykazania nieuprawnionej tezy o rzekomej nielegalności wejścia przedstawiciela Gminy Leśna przy jednoczesnym wejściu wraz funkcjonariuszami Policji. Z kolei korespondencja związana z prowadzonymi czynnościami przez policję w ramach ustawy o policji oraz ustawy Kodeks postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej. Końcowo wskazano, że niezależnie od tego Urząd Miejski w Leśnej nie posiadał żadnych e-mail ze strony Policji w tym zakresie dotyczących wyłącznie posesji skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej przywoływana jako "u.d.i.p.") stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – przywoływanej poniżej jako "p.p.s.a."). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu z powodu nieudostępnienia na żądanie skarżącej z dnia 20 kwietnia 2022 r. – kwalifikowanej przez stronę skarżącą jako informacja publiczna - skanów całej korespondencji prowadzonej z Policją dotyczącej obecności burmistrza lub jego zastępcy podczas czynności dokonywanych przez Policję na terenie posesji skarżącej w dniu 4 marca 2022 r. Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu na gruncie unormowań u.d.i.p. zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku, jeśli jest podmiotem zobowiązanym, nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny najpierw ustala, czy stan bezczynności występował w chwili wniesienia skargi, a w razie potwierdzenia tej okoliczności przeprowadza dalszą kontrolę według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dacie wydania orzeczenia sądowego. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym terminie (14 dni) podmiot zobowiązany powinien również poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest to, że burmistrz jako organ administracji publicznej, wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udzielania informacji publicznej. Godzi się jednak jeszcze raz podkreślić, że terminy, o których mowa w art. 13 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku – a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej bądź powiadomienia, ze organ nie posiada informacji publicznej lub, że obowiązuje inny tryb dostępu. W realiach rozpatrywanej sprawy, organ na żądanie skarżącej z dnia 20 kwietnia 2022 r. sformułował odpowiedź, jednakże spóźnioną, albowiem wystosował ją dopiero w dniu 31 maja 2022 r., a zatem już po wywiedzeniu skargi przez stronę skarżącą na bezczynność w omawianej sprawie i z ewidentnym przekroczeniem ustawowego terminu 14 dni, którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu organ trafnie w tym piśmie wskazał, że korespondencja związana z prowadzonymi czynnościami przez Policję w ramach ustawy o Policji oraz ustawy Kodeks postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej. Nadto organ niezależnie od tego podał, że nie posiada żadnych e-maili ze strony Policji w tym zakresie dotyczących wyłącznie posesji strony skarżącej. Oceniając charakter żądanej informacji trzeba podnieść, że zasady dostępu do akt postępowania karnego (postępowania przygotowawczego, czy też postępowania przed sądem karnym) oraz prowadzonych w tym reżimie czynności dochodzeniowo-śledczych organów Policji nie jest regulowana poprzez unormowania u.d.i.p. Obowiązuje tu inny tryb dostępu (o czym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), zasadniczo regulowany przepisami ustawy z dnia 6 sierpnia 1997 r. Kodeks postępowania karnego (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 1375 ze zm.; por. przepisy działu VII k.p.k., art. 156 k.p.k.). Ponadto, abstrahując od okoliczności, że organ wskazał, że nie posiada e-maili Policji w tej materii, czyli nie jest dysponentem żądanej korespondencji, to i tak tego rodzaju dokumentacja (korespondencja) nie ma waloru publicznego zwłaszcza, że dotyczy nie publicznego, lecz własnego, indywidualnego interesu strony skarżącej, co jawnie wynika z treści jej żądania oraz twierdzeń skargi. Celem wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma być realizacja interesu publicznego, a nie realizacja subiektywnego, własnego interesu podmiotu składającego ten wniosek dla załatwienia jego indywidualnej sprawy. Prawo do informacji dotyczy bowiem spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych. W piśmiennictwie oraz judykaturze podnosi się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. I OSK 2419/17). W orzecznictwie jednolicie prezentowane jest zapatrywanie, według którego pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (wyroki NSA: z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11). Jeżeli dokonano czynności procesowych na posesji strony skarżącej ze strony organów Policji, nawet z udziałem organu administracji publicznej, to strona skarżąca ma prawo skorzystania z tych środków ochrony, które w ramach tego konkretnego postępowania wówczas wdrożonego jej przysługują, a nie w trybie dostępu do informacji publicznej. W powyższym świetle należy uznać, że aczkolwiek żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wszakże organ na dzień złożenia skargi pozostawał w stanie bezczynności, albowiem powiadamiając stronę skarżącą o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej a niezależnie od tego i tak jej nie posiada, działał z naruszeniem terminu, o jakim mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Trzeba podkreślić, że likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce. Decydujący jest tu bowiem fakt, czy stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi. Zwłoka organu w tej mierze jednak ustała po wywiedzeniu skargi a okres bezczynności był krótkotrwały, nie można jej zatem przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Ustalenie natomiast, że bezczynność ustąpiła w fazie trwania postępowania sądowoadministracyjnego (to znaczy po złożeniu skargi) przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania