II FSK 3297/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Alina Rzepecka, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1696/13 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. B. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. akt I SA/Kr 1696/13 ze skargi M. B. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Stan sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżonym postanowieniem z 19 sierpnia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z 3 czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o wskazanych w decyzji numerach wystawionych przez Burmistrza Miasta i Gminy w N. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 17 § 1 i art. 18 w związku z art. 59 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 1015 dalej: "u.p.e.a.") oraz działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził wobec majątku Skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Burmistrza, obejmujących należności z tytułu opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny podjął szereg czynności egzekucyjnych, w tym zajęcia wierzytelności z tytułu nadpłat w podatku dochodowym od osób fizycznych, zajęcia wierzytelności z tytułu wypłaconego zasiłku z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. oraz z tytułu wynagrodzenia za pracę. W trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego Skarżąca składała szereg wniosków w tym zarzuty na postępowanie egzekucyjne, skargi na czynności egzekucyjne i wnioski o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wnioskiem z 29 sierpnia 2011 r. Skarżąca zwróciła się o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W wyniku jego rozpoznania Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z 20 września 2011 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z 10 listopada 2011 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Burmistrza. Wyrokiem z 4 września 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 22/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił oba powyższe postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na weryfikację kwestii doręczenia tytułów wykonawczych zobowiązanej, albowiem zalegające w aktach (tak egzekucyjnych, jak i sądowych) odpisy tytułów wykonawczych, były niekompletne i nie zawierały informacji o doręczeniu owych tytułów zobowiązanej (...)". Organ I instancji rozpatrując ponownie wniosek z 29 sierpnia 2011 r. wskazał, że w sprawie Skarżącej toczyło się wiele postępowań przed różnymi organami i sądami w tym w Ministerstwie Finansów, WSA i NSA. Akta były wielokrotnie przesyłane do tych instytucji i w chwili rozstrzygania przez WSA skargi w przedmiotowej sprawie ani organ egzekucyjny, ani organ nadzoru nie dysponowały kompletną dokumentacją. Aktualnie większość spraw została zakończona i oryginalne akta wróciły do organu egzekucyjnego. W związku z tym organ ustalił, że tytuły wykonawcze [...], [...], [...] zostały doręczone w dniu 13 lipca 2009 r., tytuły wykonawcze [...], [...], [...], [...] zostały doręczone w dniu 22 czerwca 2010 r. Organ zaznaczył, że w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające doręczenia tytułów, a także dowody doręczenia upomnień. Nadto organ zwrócił się do wierzyciela - Burmistrza o podanie informacji o aktualnym stanie ww. tytułów wykonawczych. W dniu 10 maja 2013 r. wpłynęła odpowiedź wierzyciela, że tytuły wykonawcze nie zostały jeszcze zrealizowane. W związku z powyższym organ postanowił ponownie odmówić umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] wystawionych przez Burmistrza. W zażaleniu wniesionym od powyższego postanowienia Skarżąca wniosła o jego uchylenie z uwagi na wykonanie obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) (oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2012 r. o sygn. akt: II SA/Kr 638/12). Ponadto zarzuciła, że organ nie rozpoznał sedna sprawy zgodnie z jej wnioskiem z 27 maja 2013 r. Rozpoznając powyższe zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie wskazał, że kwestia umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w wyroku z 4 września 2012 r. sygn. akt: I SA/Kr 22/12. Organy nie oceniały natomiast w niniejszym postępowaniu przesłanek, czy zgoła zasadności nałożenia na Skarżącą obowiązku uiszczenia opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego, a tym samym słusznie abstrahowały od zarzutów dotyczących naruszenia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz stosownych uchwał organów samorządu terytorialnego w tożsamym przedmiocie, ponieważ nie są one uprawnione do weryfikowania podstawy faktycznej i prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Podnoszone przez Skarżącą zarzuty, a zwłaszcza kwestia ewentualnego przyłączenia posesji Skarżącej do sieci kanalizacyjnej nie mogły być przesłanką rozstrzygnięcia, a zatem były na gruncie tej sprawy bezprzedmiotowe. Zatem bezzasadnie upatruje Skarżąca podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu niedopuszczalności egzekucji implikowanej brzmieniem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odpowiadając na zarzut strony zawarty w zażaleniu, że Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie nie rozpoznał sedna sprawy zgodnie z wnioskiem strony z 27 maja 2013 r. organ wskazał, że odnośnie pisma strony z 27 maja 2013 r. wzywającego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 września 2012r. sygn. akt I SA/Kr 22/12 organ wyjaśnił, że poinformował zobowiązaną, że powyższy wyrok nie nakłada na Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie, ani na Naczelnika Urzędu Skarbowego żadnych obowiązków. Wydany wyrok spowodował uchylenie postanowienia organu drugiej i pierwszej instancji - ale to następuje z urzędu z datą uprawomocnienia się wyroku i nie wymaga żadnych działań ze strony organów. Organ zaznaczył, że przedmiotowy wyrok zapadł w ramach konkretnego postępowania i nie wywierał skutków na inne postępowania egzekucyjne. Podsumowują Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie stwierdził, że brak jest w przedmiotowej sprawie przesłanek, o których mowa w art. 59 u.p.e.a. stanowiących podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odnośnie wyroku o sygn. akt II SA/Kr 638/12 na który wskazała odwołująca, organ wyjaśnił, że wyrok ten dotyczył postępowania prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a nie przed Dyrektorem Izby Skarbowej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 23 § 1 i § 4, art. 17 § 1 oraz art. 18 w zw. z art. 59 u.p.e.a. Nadto podniosła nie rozpoznanie jej wniosku zgodnie z art. 59 § 1, § 2, § 3, § 7 i § 10 u.p.e.a. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia dla dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku była kwestia związania organów administracji oraz sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w wyroku WSA w Krakowie z 4 września 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 22/12 wynikająca z art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał, że jeżeli Skarżąca nie zgadzała się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym te orzeczenia, w którym zawarte były oceny prawne i wskazania, które uważała za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tych orzeczeń zawarte w nich stanowisko stało się wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. Przenosząc powyższe na grunt sprawy poddanej osądowi należy zauważyć, że organy administracji podporządkowały się ocenie prawnej i zrealizowały wskazania co do dalszego sposobu postępowania tj. dołączyły do akt sprawy tytuły wykonawcze, przedkładając również dowody doręczenia tych tytułów zobowiązanej. Organ ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany cyt. wyrokiem z 4 września 2012 r. musiał respektować także i te wywody WSA w Krakowie, w których sąd ten wypowiedział się na temat możliwości badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności prowadzenia egzekucji. WSA w Krakowie zaakcentował, że badanie dopuszczalności prowadzonego postępowania egzekucyjnego ograniczone jest do formalnych aspektów bowiem organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Mając to na względzie, organ zasadnie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, rozpoznając o wniosek złożony przez Skarżącą w dniu 29 sierpnia 2011 r., ponieważ będąc związany stanowiskiem sądu wyrażonym w prawomocnym wyroku, nie mógł się wypowiadać w kwestii zasadności nałożenia na Skarżącą opłaty za opróżnienie zbiornika bezodpływowego. Sąd ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Art. 17 § 1 u.p.e.a. określa jedynie formę działania organu egzekucyjnego, ustanawiając domniemanie właśnie formy postanowienia. Tak też się stało w przedmiotowej sprawie, bowiem organy podjęły stosowne rozstrzygnięcia zachowując właśnie formę postanowienia. Interpretacja art. 18 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednio oznacza, że stosujemy je tylko wtedy, gdy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje jakiejś kwestii, bądź reguluje ją niedostatecznie. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować, ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynika stąd konieczność selektywnego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niedopuszczalność ich stosowania w takich sprawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym. Stosowanie przepisów k.p.a. ,,odpowiednio" oznacza, że stosujemy je tylko wtedy, gdy u.p.e.a. nie reguluje jakiejś kwestii, bądź reguluje ją niedostatecznie. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować u.p.e.a. Wynika stąd konieczność selektywnego stosowania przepisów k.p.a. oraz niedopuszczalność ich stosowania w takich sprawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował przepisy prawa a w tym przepisy k.p.a. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw z art. 144 k.p.a., organ na skutek rozpoznania zażalenia Skarżącej od postanowienia organu I instancji, w pełni zasadnie podjął rozstrzygnięcie w formie postanowienia a jako, że podzielił zapatrywania Naczelnika Urzędu Skarbowego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.23 § 1 i § 4 u.p.e.a., Sąd wskazał, że są to przepisy, które regulują kompetencje nadzorcze organów w postępowaniu egzekucyjnym i w ramach tak określonej kompetencji ustawowej, Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie, zgodnie z art. 23 § 1 pkt 1 u.p.e.a., rozpoznał zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego. Nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania egzekucji. Z art. 23 § 4 pkt 1, u.p.e.a. wynika, że organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną i zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. dalej: "p.u.s.a.") poprzez zaniechanie prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, mimo podniesienia przez Skarżącą zarzutu takiej niezgodności; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art.8, art.9 k.p.a. Wskazując powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podatkowy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na początek przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., poza wskazanymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, których nie stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają zarzuty kasacyjne: sformułowane, przedstawione i uzasadnione w sposób spełniający wymogi i standardy wnikające z unormowań art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna przywołanych przesłanek prawnych poprawności nie spełnia. W zarzutach kasacyjnych nie podniesiono żadnej regulacji prawnej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), chociaż sprawa niewątpliwie dotyczy postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu kasacji wskazywany jest wprawdzie art. 59 § 1 u.p.e.a., jednakże, pomimo tego, że wymieniona jednostka redakcyjna tekstu ustawy zawiera 10 punktów, określających różne przypadki – podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, Skarżąca żadnego z nich nie powołuje. Uwzględnione w tekście skargi kasacyjnej przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają unormowania zasad procesowych, realizowanych w tym postępowaniu na podstawie odpowiednich regulacji wymienionego Kodeksu, których wnoszący skargę kasacyjną w skardze tej nie wskazuje. Cechą charakterystyczną zasad postępowania administracyjnego jest to, że nie wprowadzają one nowych instytucji, że nie rozszerzają katalogu instytucji postępowania administracyjnego; są one natomiast normami, które mają być realizowane poprzez istniejące instytucje (B. Adamiak w : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz, Warszawa 2011, s. 34). Zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. jest natomiast w sposób oczywisty niezasadny, ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał w rozpoznanej sprawie niewątpliwie kontrolę wykonywania administracji publicznej, czego nie zmienia stanowisko strony skarżącej, która nie zgadza się z wynikiem tej kontroli. Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.