II SAB/Bk 88/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza S. do udostępnienia dokumentów przekazanych skarżącemu pismem z dnia [...] września 2022 r., 2. zobowiązuje Burmistrza S. do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2022 r. w terminach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 4. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z [...] sierpnia 2022 r. J. M. zwrócił się do Burmistrza S. o przesłanie poprzez ePUAP elektronicznej wersji dokumentów związanych z opracowaniem i wdrożeniem w 2022 r. projektu zmian stałej organizacji ruchu na drogach powiatowych obejmujących przystanki komunikacyjne: - umów lub zleceń, - rachunków lub faktur, - protokołów odbioru – innych dokumentów wytworzonych, otrzymanych lub wysłanych w związku z tym projektem. 2. Pismem z [...] września 2022 r. w odpowiedzi na ten wniosek Urząd Miejski w S. wskazał, że przesyła dokumenty wytworzone, otrzymane lub wysłane w związku z projektem zmian stałej organizacji ruchu na drogach powiatowych obejmujących przystanki komunikacyjne i przesłał następujące dokumenty: pismo z [...] stycznia 2022 r. znak [...]; zatwierdzony projekt zmian stałej organizacji ruchu drogowego na drogach powiatowych w związku z lokalizacją przystanków komunikacyjnych; uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie wyznaczenia linii komunikacyjnych publicznego transportu zbiorowego dla których organizatorem jest Gmina S.; wniosek z [...] stycznia 2022 r., znak [...] – dotyczący uruchomienia nowych linii komunikacyjnych, zawiadomienie o terminie wprowadzenia stałej organizacji ruchu drogowego z dnia [...] marca 2022 r. – Starosta S.; wniosek o uzgodnienie projektu stałej organizacji ruchu drogowego z dnia 8 marca 2022 r. – Powiatowy Zarząd Dróg w S.; wniosek o uzgodnienie projektu stałej organizacji ruchu drogowego z dnia [...] marca 2022 r. – Komenda Powiatowa Policji w S. 3.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. M. (dalej powoływany jako skarżący) zaskarżył bezczynność Burmistrza S. (dalej powoływany również jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, co w ocenie strony skarżącej stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W skardze wskazano, że za pomocą platformy ePUAP [...] sierpnia 2022 r. skarżący złożył do organu wniosek dotyczący udostępnienia poprzez ePUAP elektronicznej wersji dokumentów związanych z opracowaniem i wdrożeniem w 2022 r. projektu zmian stałej organizacji mchu na drogach powiatowych obejmujących przystanki komunikacyjne. Według informacji uzyskanych od Starosty Powiatu S., czyli organu zarządzającego ruchem na drogach gminnych, taki projekt powstał na zlecenie organu. W związku z tym zdaniem skarżącego na dzień przesłania wniosku dokumenty w nim wskazane istniały i mogły być udostępnione. Skarżący wskazał, że w terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i do dnia sporządzenia niniejszej skargi organ nie udostępnił ani nie przesłał informacji, o którą wnioskował. Podał, że zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką są działania związane z organizacją ruchu oraz wydatkowaniem środków publicznych na ten cel. Skarżący wyraził przekonanie, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 22 sierpnia 2022 r. W związku z tym według skarżącego organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. dotyczącego udostępnienia poprzez ePUAP elektronicznej wersji dokumentów związanych z opracowaniem i wdrożeniem w 2022 r. projektu zmian stałej organizacji ruchu na drogach powiatowych obejmujących przystanki komunikacyjne: (- umów lub zleceń, - rachunków lub faktur, - protokołów odbioru, - innych dokumentów wytworzonych, otrzymanych lub wysłanych w związku z tym projektem), a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. W piśmie z 4 października 2022 r. organ wskazał, że skarżącemu została udzielona odpowiedź w dniu [...] września 2022 r., na wniosek zatytułowany "Wniosek UM S. – POR przystanki – umowa". Organ wskazał, że Urząd Miejski w S. przekazał dokumentację, którą posiada i jednocześnie poinformował, że nie posiada innej dokumentacji niż przekazana. 5. W piśmie z 12 października 2022 r. skarżący wskazał, że korespondencja z [...] września 2022 r. stanowiła tylko częściowe załatwienie jego wniosku. Według skarżącego organ nie udostępnił dokumentów dotyczących aspektów formalnych, czyli umów/zleceń na opracowanie projektów organizacji ruchu, związanych z nimi protokołów odbioru, dokumentów finansowych – faktur/rachunków. Zdaniem skarżącego jego żądanie pozostaje aktualne we wskazanym zakresie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 4. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej, w związku z czym, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie przepisu art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). I tak, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne), w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych. W niniejszej sprawie realizacja warunków podmiotowego i przedmiotowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Niewątpliwie Burmistrz jest organem władzy publicznej, zaś projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis art. 13 ust. 2 stanowi natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wreszcie zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością dokonania przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku zobowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. 5. W realiach niniejszej sprawy organ zareagował na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej pismem przesłanym na wskazany adres elektroniczny w dniu [...] września 2022 r., a więc z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2022 r., to termin powyższy upływał z końcem dnia [...] sierpnia 2022 r. (dzień [...] sierpnia 2022 r. przypadał w niedzielę). W tej sytuacji zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd zobligowany był do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3 wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Tym samym pismem z [...] września 2022 r. Urząd Miejski w S. wskazał ponadto, że przesyła wszystkie dokumenty wytworzone, otrzymane lub wysłane w związku z projektem zmian stałej organizacji ruchu na drogach powiatowych obejmujących przystanki komunikacyjne i żadnych innych dokumentów w tej sprawie nie posiada. Odnosząc się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę i pismach organu, Sąd wyjaśnia, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, w tym nieobecność pracownika, który w ramach swoich obowiązków służbowych odpowiedzialny był za rozpoznanie wniosku, a także jego interpretacja jako pisma w postępowaniu w którym obowiązują terminy z k.p.a., a nie z ustawy o dostępie informacji publicznej, nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach. Do organów administracji publicznej należy natomiast takie zorganizowanie pracy, aby zapewnić rozpatrywanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej w terminach nałożonych na organy w u.d.i.p. W zakresie informacji udostępnionych przez organ pismem z [...] września stan bezczynności nastąpił z powodu przekroczenia terminów wskazanych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 6. W piśmie z 12 października 2022 r. skarżący wskazał jednak, że korespondencja organu z [...] września 2022 r. stanowiła tylko częściowe załatwienie jego wniosku. Według skarżącego organ nie udostępnił dokumentów dotyczących aspektów formalnych, czyli umów/zleceń na opracowanie projektów organizacji ruchu, związanych z nimi protokołów odbioru, dokumentów finansowych – faktur/rachunków. Zdaniem skarżącego jego żądanie pozostaje aktualne we wskazanym zakresie. Sąd powyższą ocenę podziela. Co prawda w piśmie z 4 października 2022 r. organ wskazał, że Urząd Miejski w S. przekazał dokumentację, którą posiada i jednocześnie poinformował, że nie posiada innej dokumentacji niż przekazana. Niemniej powyższe stanowisko nie jest wiarygodne. Skoro z informacji uzyskanych od Starosty Powiatu S., czyli organu zarządzającego ruchem na drogach gminnych, taki projekt powstał na zlecenie organu (burmistrza S. i sam burmistrz im nie zaprzecza), to w ramach realizacji tego projektu musiały zostać wytworzone dokumenty finansowe takie jak umowy lub zlecenia, rachunki lub faktury, protokoły ich odbioru. Informacja o finansowaniu zadań publicznych mieści się niewątpliwie w katalogu w informacji o majątku publicznym, rozumianym szeroko, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a tym samym stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 lipca 2022 r. , II SAB/Kr 219/21 - (powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W związku z tym zdaniem Sądu, na dzień przesłania wniosku skarżącego dokumenty w nim wskazane istniały i mogły być przez organ udostępnione. Być może problemy z ich odszukaniem wynikają z nieobecności pracownika, który odpowiada w za te sprawy w organie. Niemniej te trudności mogą być przezwyciężone, a dokumenty odnalezione przy ponownym procedowaniu w sprawie. W związku z tym organ powinien udostępnić skarżącemu wszystkie dokumenty na które wskazuje on we wniosku z [...] sierpnia 2022 r., a których organ nie udostępnił w dniu [...] września 2022 r. 7. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawiał uporczywości w braku udzielenia informacji publicznej, wskazywał na braki kadrowe. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął też pod uwagę wyjaśnienia złożone przez organ w odpowiedzi na skargę oraz fakt, że udostępnił on żądane informacje (nie wszystkie) niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność. Wskazując, że to wszelkie informacje, które posiada w sprawie. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu wykluczył orzekanie z urzędu o nałożeniu grzywny, a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła. 8. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych składa się wpis od skargi (100 zł).