I OSK 2519/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: NSA Monika Nowicka del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 4/18 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia niepieniężnego w formie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 4/18 oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia niepieniężnego w formie usług opiekuńczych. J. H. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 39 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994), polegające na przyjęciu za organami obu instancji, że kierownik gminnej jednostki organizacyjnej jaką jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] może załatwiać indywidualnie sprawy – wydać decyzję z [...] lipca 2017 r. z upoważnienia Wójta Gminy [...] wydanego w formie zarządzenia wójta, w sytuacji gdy kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie jest ani zastępcą wójta ani pracownikiem urzędu gminy. Wobec tego zastosowanie znajduje art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie, z którym organ wykonawczy gminnej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 9 ust. 1 ww. ustawy jaką jest kierownik GOPS może zostać upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw – wydawania decyzji przez radę gminy (w formie uchwały), a nie przez wójta (w formie zarządzenia); 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 7b w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) przez brak wyczerpującego zbadania sprawy przez organ I instancji przejawiający się w nieuzasadnionym i niewyjaśnionym odstąpieniu od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z T. H., co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wywiad środowiskowy (dowód z zeznań świadka) miałby istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy – ustalenia stanu zdrowia skarżącej i zakresu jej potrzeb co do pomocy osób trzecich. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniosła o odstąpienie od obciążania kosztami postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ II instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny została wydana przez podmiot nieuprawniony. Zdaniem skarżącej Kierownik GOPS do wydania przedmiotowej decyzji musiałby legitymować się upoważnieniem udzielonym przez radę gminy w formie uchwały, a nie upoważnieniem wójta wydanym w formie zarządzenia. Podniosła ponadto, że nie miała obowiązku wskazywać na jakie okoliczności "miałby być słuchany" jej syn T. H.. W jej ocenie to organy administracji zgodnie z regułami wynikającymi z art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. powinny rozważyć zaproponowane przez skarżącą środki dowodowe w ramach wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Wskazała, że T. H. posiadał i posiada istotną wiedzę w zakresie jej rzeczywistego, aktualnego stanu zdrowia i jej potrzeb w codziennym funkcjonowaniu oraz zakresu pomocy w bieżącej egzystencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżącej. Otóż J. H. we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych. Wskazała, że ma 84 lata i potrzebuje pomocy przy czynnościach porządkowych, robieniu zakupów oraz wyjazdach do lekarza. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia niepieniężnego w formie usług opiekuńczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. H., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga kasacyjna została oparta na niezasadnych podstawach kasacyjnych. Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 39 ust. 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym polegający na przyjęciu, że kierownik gminnej jednostki organizacyjnej (Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]) może załatwiać indywidualnie sprawy, tj. wydawać decyzje administracyjne z upoważnienia Wójta Gminy [...] udzielonego w formie zarządzenia wójta. W przepisie art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawarte jest ogólne unormowanie, zgodnie z którym decyzje w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. (ust. 2). Zgodnie z art. 39 ust. 4 cytowanej ustawy organ wykonawczy gminnej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 9 ust. 1, może zostać upoważniony przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Wskazując na naruszenie tych przepisów autor skargi kasacyjnej nie zauważa jednak, że w sprawach pomocy społecznej zastosowanie znajdzie przepis szczególny jakim jest art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do jego treści wójt, burmistrz lub prezydent miasta udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie to ma niewątpliwie charakter obligatoryjny. W myśl art. 110 ust. 1 zadania w określone w ustawie o pomocy społecznej wykonują w gminach jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Spór, jaki zarysował się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przedstawionych wyżej przepisów dotyczył ich relacji, ale w aspekcie innego problemu, a mianowicie tego, czy wójt (burmistrz, prezydent) jest organem właściwym w sprawach z zakresu pomocy społecznej. I tak w wyroku z 21 grudnia 2007 r., I OSK 383/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z wynikającej z art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej dekoncentracji kompetencji wynika, że wójt nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Według odmiennego poglądu, przeniesienie kompetencji orzeczniczych na kierownika ośrodka nie powoduje zmiany właściwości organu, a wydana w sprawie decyzja jest w dalszym ciągu decyzją wójta (wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 1158/12). Wskazana problematyka nie dotyczy jednak rozpoznawanej sprawy. Nie jest zasadny również zarzut oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., którego istota sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał nienależytej kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, gdyż błędnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób prawidłowy i wyczerpujący mimo, że organy nie ustaliły wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie przeprowadziły bowiem wywiadu środowiskowego z synem skarżącej w kontekście możliwości jej wsparcia oraz sprawowania nad nią opieki, co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 7b w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne, przypomnieć zatem należy, że usługi opiekuńcze stanowią świadczenia niepieniężne przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej. Powodem ich przyznania może być wiek, choroba lub inna przyczyna, ze względu na którą świadczeniobiorca wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiony. Regulacja prawna tej instytucji jest zawarta w art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który wprowadza kryteria obligatoryjnego i fakultatywnego przyznania usług opiekuńczych. Ocenę zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzedzić należy też koniecznym wyjaśnieniem, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - również wykazanie - o czym była już mowa, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 155/15). Tego wymogu skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie pozwala bowiem na ustalenie, w jaki sposób brak przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego z synem skarżącej miał wpływ na wydaną w sprawie decyzję o odmowie przyznania usług opiekuńczych. Wskazywany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (...) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Taki wywiad w sprawie został przeprowadzony przez organ I instancji ze skarżącą, z dwoma synami skarżącej i jej córką. Nie przeprowadzono wywiadu z trzecim synem skarżącej, gdyż nie zgodził się on na spotkanie z pracownikami opieki społecznej. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że strona wobec tego, że wskazała określony środek dowodowy, jest zwolniona z wskazania okoliczności, na poparcie których wnosi o przeprowadzenie tego właśnie środka dowodowego. Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Zaniechanie zatem przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2219/06, LEX nr 312057). Zmiana, z dniem 11 kwietnia 2011 r., brzmienia art. 7 poprzez użycie sformułowania, że organy administracji publicznej "z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", uwzględnia dotychczasowe rozbieżne orzecznictwo sądowe w przedmiocie rozłożenia inicjatywy w zakresie podejmowania przez organ niezbędnych czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Z komentowanego przepisu w nowym brzmieniu nie wynika wprost, w jakich sprawach lub okolicznościach organ podejmuje wskazane czynności z urzędu albo na wniosek strony, pozostawiając rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (VI kadencja, druk sejm. nr 2987) wynika, że celem tej nowelizacji było "zaktywizowanie stron", w tym jednak sensie, aby "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony nowelizacja przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy" (A. Wróbel, Komentarz do aktualizowanego art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na 4 września 2018 r.). Niezrozumiały pozostaje zarzut naruszenia art. 7b K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób przepis został zastosowany w sprawie i na czym polegało uchybienie przez Sąd I instancji temu przepisowi. W tej sytuacji zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że skoro wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione w oparciu o przeprowadzone dowody przez organ I instancji, brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z T.H. pozostaje bez wpływu na ocenę sprawy. Skarga kasacyjna wpływu tego również nie wykazała. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że decyzje organów obu instancji zostały poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego w sposób wystarczający i jego prawidłową oceną. Z tego względu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.